В Страсбурге Нур-Султану напоминают о принципе разделения власти и правах человека. Отчет GRECO

Специальный орган Совета Европы — Группа государств против коррупции (GRECO) — в своем первом оценочном отчете по Казахстану указывает на укоренившуюся в стране коррупцию и говорит о необходимости кардинальных реформ. Базирующаяся в Страсбурге международная организация в опубликованном 15 июня отчете отмечает, что принципиальное значение в деле предотвращения коррупции и борьбы с ней имеет «государственное устройство, основанное на принципе разделения власти и необходимых сдержек и противовесов».

«ДАЛЕКО ИДУЩИЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА»

Документ с оценкой по Казахстану был принят на пленарном заседании GRECO в Страсбурге 25 марта, его текст обнародован спустя 10 дней после принятия в этой центральноазиатской стране конституционных поправок, которые, как заявили власти, направлены на переход от «суперпрезидентской» формы правления к президентской республике с сильным парламентом. Многие эксперты в Казахстане раскритиковали изменения как «косметические», заявив о «видимости реформ». Часть общественности, в том числе ряд политологов, отмечала, что поправки в Конституции, на обсуждение которых власти отвели месяц, сохраняют для действующего президента значительные полномочия, позволяющие влиять на ветви власти и политические институты.

В GRECO отмечают, что кардинальные реформы необходимы, чтобы приблизить казахстанские институты к антикоррупционным стандартам, которые лежат в основе оценок данной организации. В своем отчете GRECO подчеркивает, что рассматривает принципы плюралистической демократии, верховенства права и защиты прав человека как основные гарантии эффективного предотвращения коррупции и борьбы с ней. В отчете организация уделяет внимание таким вопросам, как независимость национальных органов, занимающихся предотвращением коррупции и борьбой с ней, доходы от коррупции, степень и охват иммунитета от уголовного преследования.

Подчеркивается, что «несовершенство антикоррупционной базы, отсутствие реакции при выработке политики и государственный контроль над СМИ» лишь немногое из серьезных проблем, выявленных в ходе оценки.

В Казахстане, говорится в отчете GRECO, президент назначает или играет решающую роль в назначении на все руководящие должности в судебных органах, органах прокуратуры и специализированных антикоррупционных органах, а также в правоохранительных органах в целом. По мнению экспертов организации, «далеко идущие полномочия президента», в том числе по назначениям в судебные органы, прокуратуру и органы безопасности, а также по утверждению структурной организации ключевых учреждений в сфере противодействия коррупции, «подрывают их независимость» и рискуют сделать антикоррупционную систему в целом уязвимой для неправомерного влияния.

В своих выводах эксперты GRECO говорят, что коррупция в Казахстане признана «серьезной проблемой, укоренившейся в различных секторах, учреждениях, государственных органах и других государственных и частных сферах», при этом отмечается, что «практически нет» надежных источников информации, которые позволили бы установить фактические масштабы коррупции.

Они также приводят данные Всемирного экономического форума о том, что 80 процентов опрошенных молодых казахстанцев назвали коррупцию самой острой проблемой в стране. Согласно отчету, в ходе визита оценочной группы GRECO в Казахстан в минувшем году власти подтвердили, что борьба с коррупцией является одним из основных приоритетов государственной политики Казахстана и играет ключевую роль в стратегии страны по обеспечению экономического роста.

27 РЕКОМЕНДАЦИЙ И ПЕРЕЧЕНЬ ЛИЦ В СИСТЕМЕ ИММУНИТЕТОВ

В своем докладе GRECO направила Казахстану 27 рекомендаций и предлагает властям в ближайшие 15 месяцев — до конца сентября 2023 года — отчитаться о выполнении этих рекомендаций. Основная масса этих рекомендаций касается таких вопросов, как подготовка и специализации прокуроров и судей по коррупционным преступлениям, введение законодательного запрета на занятие руководящих должностей в компаниях осуждёнными за тяжкие и особо тяжкие коррупционные преступления. В то же время организация останавливается на необходимости принятия законодательных и практических мер «для повышения независимости судебной власти и обеспечения функциональной автономии органов прокуратуры и органов безопасности, отвечающих за противодействие коррупции, и защиты этих органов от любого неправомерного влияния, в том числе со стороны высшей политической/исполнительной власти государства».

В частности, говорится о необходимости установить «четкую и прозрачную, независимую от политических причин процедуру» назначения руководителей и заместителей руководителей органов безопасности с указанием срока их полномочий и оснований для увольнения. В соответствии с положением об агентстве по противодействию коррупции его председатель и три заместителя (по представлению председателя) назначаются и освобождаются от должности президентом. «Ни в положении, ни в законе «О правоохранительной службе» не указаны сроки полномочий, требования к назначению или причины увольнения высшего руководства», — говорится в отчете.

Международная организация, объединяющая 50 стран, рекомендует также тщательно пересмотреть правовые положения о конкретных процедурах, ограничивающих арест/расследование/судебное преследование определенных должностных лиц, «которые де-факто пользуются иммунитетом от уголовного преследования, в том числе путем уточнения их обоснования, функционального объема и продолжительности, чтобы они ограничивались действиями, совершёнными при исполнении служебных обязанностей в течение срока полномочий, и чтобы они не препятствовали эффективному судебному преследованию коррупции».

Оценочная группа отмечает, что в настоящее время существует «довольно длинный» перечень лиц, которых применяются особые процедуры в отношении их ареста/расследования/судебного преследования, включая президента, депутатов парламента, генерального прокурора, судей и кандидатов в президенты и парламент.

Власти заявляли, что описанная таким образом система «точнее характеризуется как специальная процедура», а не как система иммунитетов. Тем не менее оценочная группа отмечает, что эта система очень похожа на механизмы, с которыми GRECO сталкивалась во многих других юрисдикциях, и в отношении этих других юрисдикций она рассматривалась как система иммунитетов.

Такой иммунитет «равнозначен prima facie иммунитету (неприкосновенности), который не является абсолютным (поскольку он может быть снят с помощью определенной процедуры), но которому не хватает прозрачности, поскольку ни основания для иммунитета, ни критерии, применимые к его снятию, не сформулированы в Конституции или уголовном кодексе», — отмечается в отчете.

Оценочная группа «приняла к сведению» «значительный прогресс» в борьбе с отмыванием денег. Создание Агентства по противодействию коррупции, принятие специальных стратегий и инициатив, направленных на профилактику, по оценкам группы, являются позитивными изменениями, «однако необходимо сделать больше для поощрения и обеспечения достаточно широкого участия различных секторов, как государственного, так и частного, а также более широких слоев гражданского общества, включая независимые НПО и средства массовой информации, в деятельности по предотвращению коррупции, в том числе за пределами правоохранительной сферы». Национальное антикоррупционное бюро, ранее входившее в состав Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции, в июле 2019 года было преобразовано в Агентство по противодействию коррупции — орган, непосредственно подотчетный президенту.

Отмечается, что исследование неправительственной организации Transparency International 2019 года показало, что граждане и предприниматели видят улучшения, но остаются «серьезные проблемы», такие как несовершенство антикоррупционной базы и государственный контроль над СМИ. Власти, говорится в отчете, признали, что коррупция, особенно на высоком уровне, по-прежнему «вызывает озабоченность».

Казахстан в 2020 году стал 50-м государством, вошедшим в специальный орган Совета Европы по борьбе с коррупцией, Группу государств против коррупции, сокращенно называемую GRECO. Данная организация была учреждена Советом Европы 1 мая 1999 года.