Уважаемые участники дискуссии,
Организаторами были поставлены три вопроса:
– в чем отличие Конституционного Суда от бывшего Конституционного Совета?
– какое значение имеет воссоздание Конституционного Суда Республики Казахстан для укрепления верховенства права?
– что означают эти институциональные изменения для защиты прав отдельных граждан Казахстана и какое влияние они могут оказать на развитие гражданского общества?
Ответ на первый вопрос достаточно прост: главное отличие в компетенции и круге субъектов обращения.
Напомню, что согласно статье 130 Конституции 1993 года существовавший с 1992 до 1995 года Конституционный Суд Казахстана осуществлял судебную защиту Конституции и обеспечение ее верховенства и рассматривал иски о соответствии Конституции законов и иных актов, международных договорных и иных обязательств Республики Казахстан. При этом сам Конституционный Суд был создан в соответствии с законом в июне 1992 года, еще до принятия первой Конституции независимого Казахстана, и, согласно принятому в том же году Закону о конституционном судопроизводстве, в него могли обращаться, помимо Президента, Генерального прокурора, еще ряда высших должностных лиц и одной пятой депутатов Парламента, также республиканские органы общественных объединений и граждане, правда, только по вопросам, непосредственно затрагивающим их конституционные права, если они не подведомственны другим судам.
Компетенция заменившего в 1995 году Конституционный Суд Конституционного Совета уже ограничилась рассмотрением на соответствие Конституции только законов и постановлений Парламента и его палат, а перечень субъектов обращения сократился до Президента Республики Казахстан, председателей Палат и не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, а также Премьер-Министра. А гражданам было предложено обращаться в Конституционный Совет через суд, если в ходе производства по конкретному делу он установит, что закон и иной нормативный правовой акт ущемляют закрепленные Конституцией права и свободы человека. При этом Конституционный Совет в отличие от существовавшего до него Конституционного Суда, уже не осуществлял защиту Конституции, а согласно статье 1 Конституционного закона о Конституционном Совете 1995 года только обеспечивал верховенство Конституции.
Такая правовая конструкция практически перекрыла доступ граждан к Конституционному Совету, поскольку суды отказывали в удовлетворении ходатайств об обращении в Конституционный Совет, так как не хотели брать на себя ответственность за установление того факта, что закон или нормативный правовой акт ущемляют закрепленные в Конституции права и свободы человека. Правом обращения в Конституционный Совет пользовался Президент, Парламент, Премьер-министр, но можно по пальцам одной руки перечислить случаи, когда суд по ходатайству гражданина приостанавливал производство и обращался в Конституционный Совет в связи с ущемлением прав и свобод человека.
Один из наиболее известных случаев – это обращение в Конституционный Совет Капшагайского суда Алматинской области по вопросу уголовной ответственности осужденных к лишению свободы за членовредительство. Кстати, я тогда готовил по запросу Конституционного Совета заключение специалиста и был весьма обрадован вынесенным постановлением, в котором указывалось, что членовредительство, связанное с возможными пытками или другим жестоким или унижающим достоинство обращением в местах лишения свободы, является способом выражением мнения в форме протеста, а не способом нарушения порядка в местах лишения свободы и дезорганизации деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы. К сожалению, это постановление практически не выполнялось и не выполняется до сих пор, а тех, кто совершил членовредительство, привлекали и привлекают и к дисциплинарной, и к уголовной ответственности.
Классическим примером неэффективности Конституционного Совета, а точнее самой процедуры обращения в него, является грубое нарушение принципа презумпции невиновности в Уголовно-процессуальном кодексе РК 2014 года (УПК). Согласно подпункту 1) пункта 3 статьи 77 Конституции РК «лицо считается невиновным в совершении преступления, пока его виновность не будет признана вступившим в законную силу приговором суда». А вот в пункте 3 статьи 65 УПК указано «подсудимый, в отношении которого вынесен обвинительный приговор, именуется осужденным». То есть, в этой фразе нет слов «вступившим в законную силу». В результате во всей Главе 48 УПК, где речь идет об апелляционном обжаловании судебных решений, подчеркиваю, не вступивших в законную силу решений, используется термин «осужденный».
Таким образом на протяжении 9 лет в Уголовно-процессуальном кодексе существуют нормы, прямо противоречащие принципу презумпции невиновности, закрепленному в Конституции. На протяжении этих лет наша организация неоднократно обращалась по этому поводу и в Министерство юстиции РК, и в Генеральную прокуратуру РК, и к Уполномоченному по правам человека в РК, и к депутатам Парламента, но ничего не изменилось, а возможности обратиться в Конституционный Совет у нас не было. Можно сказать, что все эти годы в отношении всех подсудимых, кто обжалует не вступивший в силу обвинительный приговор суда в суде апелляционной инстанции, нарушается один из важнейших принципов уголовного процесса – принцип презумпции невиновности, потому что их уже именуют осужденными, и по большому счету можно поставить под сомнение все вынесенные решения судов на этой стадии.
В соответствии с внесенными в июне 2022 года поправками в Конституцию институт конституционного суда был восстановлен. Он, согласно Конституционному закону о Конституционном Суде, принятому в том же году, как и Конституционный Совет, должен будет обеспечивать верховенство Конституции на всей территории Казахстана. При этом в дополнение к кругу субъектов обращения в Конституционный Совет в Конституционный Суд могут теперь обращаться граждане для рассмотрения на соответствие Конституции нормативных правовых актов Республики Казахстан, непосредственно затрагивающих их права и свободы, закрепленные в Конституции.
Что очень важно, в Конституционный Суд теперь могут непосредственно обращаться граждане по поводу ущемления их прав и свобод нормативными правовыми актами, перечень которых весьма широк согласно Закону РК о правовых актах 2016 года. Это предоставляет гражданам и гражданскому обществу хорошие национальные правовые средства, даже в условиях отсутствия в казахстанском законодательстве, например, понятия «исков в защиту общественных интересов».
Теперь я хочу сфокусироваться на втором и третьем вопросах, причем в очень прикладном выражении. Меня, как правозащитника, занимающегося продвижением политических прав и гражданских свобод, и юриста – международного эксперта в области международного права прав человека, интересует роль и потенциал воссозданного Конституционного Суда в продвижении конституционных положений разделов I «Общие положения» и II «Человек и гражданин» Конституции, особенно статей 4 и 39.
На лекциях по законодательству и правоприменительной практике в области обеспечения и защиты прав человека на постсоветском пространстве я часто говорю, что одна из самых трудных для решения проблем заключается в том, что право в области прав человека это, прежде всего, право, основывающееся на нормах-принципах, а не нормах-правилах. Это применение основных принципов соблюдения прав человека в конкретных правовых ситуациях. А законодательство и особенно правоприменительная практика в большинстве стран бывшего Советского Союза основаны на нормах-правилах, причем иногда доминируют даже не законы, а всякие правила, инструкции, приказы и т.д. В результате даже Конституция не применяется судами, не говоря уже о международных договорах по правам человека, ратифицированных Казахстаном.
Приведу простой пример. В пункте 1 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, ратифицированного Казахстаном, гарантировано, что любое судебное постановление по уголовному или гражданскому делу должно быть публичным, за исключением тех случаев, когда интересы несовершеннолетних требуют другого или когда дело касается матримониальных споров или опеки над детьми. Однако казахстанское уголовно-процессуальное законодательство, в частности, пункт 3 статьи 29 Уголовно-процессуального кодекса РК позволяет оглашать только вводную и резолютивную часть решения, если речь идет о том, что в каких-то материалах уголовного дела содержались государственные секреты и заседания суда были закрытыми. Дошло до того, что один из осужденных по делу, где в материалах были госсекреты, уже четыре года после осуждения сам не имеет доступа к мотивировочной части своего собственного приговора. А гражданское процессуальное законодательство пошло еще дальше и согласно пункту 2 статьи 19 Гражданского процессуального кодекса оглашение решения по такому делу проходит в закрытом судебном заседании, то есть полностью не публично.
Проблема применения принципов международного права в области прав человека, на которые ссылаются, например, договорные органы ООН такие, как Комитет ООН по правам человека, стоит в Казахстане очень остро. И такие принципы, как принцип презумпции в пользу права, или принцип юридической определенности и предсказуемости, или принцип недискриминации, или соответствие критериям допустимости и пропорциональности ограничений прав и свобод человека вообще практически не применяются.
Хотя, например, в подпункте 5) статьи 3 нового Закона о порядке организации и проведения мирных собраний 2020 года указан принцип презумпции в пользу проведения мирных собраний. А в статье 14-2 уже упоминавшегося Закона о правовых актах указано, что защита конституционного строя, охрана общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения могут обусловить ограничение прав и свобод, если такое ограничение адекватно законно обоснованным целям и отвечает требованиям справедливости, является пропорциональным, соразмерным и необходимым в демократическом государстве для защиты конституционно значимых ценностей. Тем не менее это весьма исключительные случаи упоминания таких принципов в казахстанском законодательстве, которые причем совершенно не применяются на практике.
И я не вижу никакого другого института, кроме Конституционного Суда, который мог бы внести свой значительный вклад в обеспечения эффективности действия статей 4 и 39 Конституции.
В пункте 3 статьи 4 Конституции установлено, что «международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами. Порядок и условия действия на территории Республики Казахстан международных договоров, участником которых является Казахстан, определяются законодательством Республики». Таким законом является Закон Казахстана о международных договорах 2005 года. В статье 20 этого Закона установлено что «каждый действующий международный договор Республики Казахстан подлежит обязательному и добросовестному выполнению Республикой Казахстан», а в статье 20-1 этого же Закона – что «международные договоры Республики Казахстан, ратифицированные Республикой Казахстан и являющиеся действующими, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона».
Но, несмотря на эти положения казахстанского законодательства, международные договоры по правам человека, мониторинг соблюдения которых мы ведем, не применяются ни прямо, ни косвенно. Верховный Суд Казахстана в 2008 году попытался через Нормативное постановление «О применении норм международных договоров» как-то решить проблему применения международных договоров, в том числе по правам человека. Однако, во-первых, это касается только судопроизводства, а, во-вторых, суды все равно их не применяют, так же, как, впрочем, и не ссылаются на сами конституционные нормы.
А это имеет весьма важное значение, например, для реализации конституционного положения о запрете дискриминации по любым основаниям. Дело в том, что несмотря на ратификацию Казахстаном не только Международного пакта о гражданских и политических правах, но и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и других международных договоров, запрещающих дискриминацию, в казахстанском законодательстве нет определения дискриминации, соответствующего этим договорам, нет никаких антидискриминационных институтов и процедур. На эти проблемы Казахстану неоднократно указывали и Совет ООН по правам человека в рамках Универсального периодического обзора, и Комитет ООН по правам человека, и Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации, и Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин и другие договоры органы и специальные процедуры ООН. Но пока ничего в этой части не изменилось и у граждан нет никаких эффективных правовых средств для защиты от дискриминации. В начале прошлого года несколько экспертов гражданского общества Казахстана, в том числе и те, кто является спикерами на этой дискуссии, выпустили аналитическую записку о наличии дискриминационных норм в законодательстве Республики Казахстан по некоторым основным признакам. Более чем на 200 страницах приведены положения казахстанского законодательства, которые можно рассматривать как дискриминационные, и касающиеся гендерной принадлежности, и национальных (этнических) меньшинств, и верующих, и политических убеждений, и людей с инвалидностью, и иностранцев, беженцев и лиц без гражданства, и заключенных, и пожилых людей, и лиц с психическими заболеваниями. И очевидно, что в этой ситуации Конституционный Суд может придать импульс эффективному обеспечению конституционных гарантий, закрепленных в статье 14 Конституции о запрете дискриминации.
Ну и, наконец, статья 39 Конституции, согласно пункту 1 которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения».
Именно Конституционному Суду предстоит оценивать: преследуют ли те или иные ограничения прав и свобод легитимные цели – обеспечение государственной (в казахстанской Конституции, видимо, это является защитой конституционного строя) или общественной безопасности, охраны общественного порядка (ordre public), морали, здоровья и нравственности населения, прав и свобод других лиц; являются ли ограничения необходимыми в демократическом обществе; являются они пропорциональными.
Как показывают наши многолетние исследования, любой беспристрастный анализ казахстанского законодательства, касающегося политических прав и гражданских свобод, на предмет соответствия приведенным выше критериям допустимости ограничений, выявит большое количество норм, которые либо не преследуют ни одну из легитимных целей, либо не необходимы в демократическом обществе, либо непропорциональны и иногда даже лишают само право его смысла, как это, например, следует из действующего закона о мирных собраниях.
В общем, ожидания от будущих решений Конституционного Суда очень большие. Будем надеяться, что они не очень завышены.
Спасибо за внимание.
Евгений ЖОВТИС, директора КМБПЧ, член Совета Института прав человека Международной ассоциации юристов
