По приглашению Правительства Республики Казахстан Специальный докладчик ООН по вопросу поощрения и защиты прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом г–жа Фионнуала Ни Аолаин (Fionnuala Ní Aoláin) посетила Казахстан с официальным визитом 10–17 мая 2019 г. для оценки казахстанского законодательства, политики и практики противодействия терроризму в сравнении с международными обязательствами Казахстана в области прав человека.
Специальный докладчик отмечает конструктивный подход и дух сотрудничества, проявленный правительством при организации ее визита и позволивший провести откровенный и открытый диалог. Специальный докладчик выражает особую признательность Министерству иностранных дел за хорошо организованное и эффективное взаимодействие с сотрудниками, поддерживающими ее мандат. Она благодарит Региональное отделение Управления Верховного комиссара ООН по правам человека по Центральной Азии в Бишкеке, Кыргызстане, советника по правам человека и сотрудников ООН в Казахстане за содействие в проведении визита.
Специальный докладчик провела встречи с Уполномоченным по правам человека, заместителем Генерального прокурора, председателем Комитета по финансовому мониторингу Министерства финансов, председателем Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел, заместителем министра внутренних дел, заместителем министра иностранных дел, руководителем департамента Комитета национальной безопасности, председателем Антитеррористического центра, председателем Конституционного совета, председателем судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда, председателем Комитета по международным делам, обороне и безопасности Мажилиса Парламента, министром информации и общественного развития и заместителем министра юстиции. Она также встретилась с адвокатами, представителями организаций гражданского общества, гражданскими активистами и имела возможность обсудить ситуацию со Страновой группой ООН. Специальный докладчик посетила следственный изолятор в г. Талдыкоргане, где побеседовала с несколькими заключенными, осужденными за преступления, связанные с терроризмом. Специальный докладчик особо отмечает предоставленную возможность посетить центр адаптации в г. Актау, где она смогла встретиться с людьми, вернувшимися из зон конфликта в Сирии, представителями государственных органов и персоналом центра.
В Казахстане специальный докладчик посетила города Нур–Султан, Алматы, Талдыкорган и Актау.
Специальный докладчик положительно отмечает возвращение Правительством Казахстана в страну примерно 278 человек, преимущественно женщин и детей, из зон конфликта в Сирии и Ираке в ходе нескольких операций, организованных в январе, 7 и 9 мая 2019 г., последние из которых совпали с ее визитом. Она подчеркивает, что подобные мероприятия – это не только исполнение Казахстаном международных обязательств в рамках резолюции Совета Безопасности ООН №2178, но и похвалыный пример гуманного отклика на бедственное положение женщин, мужчин и детей, которые оказались замкнуты в нечеловеческих условиях в перенаселенных местах на северо–востоке Сирии. Специальный докладчик отмечает желание Правительства Казахстана устранить брешь безнаказанности и преследовать по закону тех людей, в отношении которых есть достаточные доказательства их преступной деятельности. Специальный докладчик выражает благодарность Правительству Казахстана за возможность посетить лагерь в Актау, в котором в настоящее время находятся вернувшиеся в ходе последней операции люди.
Ситуация в Казахстане
Казахстан – независимое государство уже почти тридцать лет, достигшее за это время значительного экономического прогресса. Устойчивое экономическое развитие, строительство инфраструктуры, рост городов и расширенное стратегическое планирование создали экономическую платформу страны и обеспечили ей важную региональную и глобальную роль. Специальный докладчик отмечает особое внимание, уделяемое молодежной политике, политике занятости и образования в духе Целей устойчивого развития.
Казахстан – многообразное многонациональное общество со значительным потенциалом и человеческими ресурсами. Религиозный плюрализм − отличительная черта казахстанского общества, уходящая корнями глубоко в историю, в том числе сложившаяся культура терпимости к религиозному разнообразию и особенно к устоявшимся религиозным сообществам.[1] Визит спецдокладчика совпал с важными политическими изменениями, поскольку Президент Назарбаев, возглавлявший страну с 1991 г., сложил свои полномочия и были назначены президентские выборы.
В Глобальном рейтинге терроризма Казахстан относится к категории стран с незначительной угрозой терроризма (2.23),[2] со средним показателем риска 1.21 в 2002-2017 гг. Представители Комитета национальной безопасности (КНБ) подтвердили, что с 2016 года в Казахстане наблюдается наименьший уровень угрозы согласно национальной оценке угрозы терроризма.[3] В Казахстане произошло несколько терактов – в Атырау в 2011 г. и в Актобе в 2016 г. В Министерстве иностранных дел насчитывают 11 террористических нападений, совершенных в предыдущие 7 лет, и 30 предотвращенных терактов, однако больше информации не было предоставлено. Возвращение из-за рубежа людей, принимавших участие в военных действиях, представляет собой известные вызовы в плане безопасности, управления и реабилитации.
Объем криминализации преступлений терроризма и экстремизма
Специальный докладчик изучила положения Уголовного кодекса Республики Казахстан, касающиеся таких преступлений, как акт терроризма, финансирование терроризма, участие в террористических организациях и т.п. Она отмечает, что, несмотря на внесенные в январе 2017 г. поправки в законодательство по противодействию терроризму и экстремизму, большая часть национального законодательства, касающаяся преступлений терроризма, содержит широкие и неоднозначные формулировки. Это, в частности, “общественно опасные последствия” (ст. 255 Уголовного кодекса), криминализация “пропаганды терроризма или публичных призывов к осуществлению акта терроризма” (ст. 256 Уголовного кодекса) и “пропаганды или публичных призывов к нарушению унитарности и целостности Республики Казахстан” (ст. 180 Уголовного кодекса), в которых нет достаточного элемента преднамеренности, но есть крайне общие определения, допускающие возможность произвольного применения для подавления законного выражения мнения средствами массовой информации и журналистами.[4] Ст. 257 Уголовного кодекса “Создание, руководство террористической группой и участие в ее деятельности” имеет более широкие последствия, если группа под вопросом рассматривается как религиозное объединение, именуемое экстремистским или террористическим, создавая набор наслаивающихся и дублирующих друг друга категорий, что, по мнению спецдокладчика, может нарушать право на свободу вероисповедания и грозить диспропорциональностью в ее применении. Спецдокладчиком также отмечено, что статья по финансированию террористической деятельности (ст. 258 Уголовного кодекса) имеет чрезвычайно общее описание, особенно в свете уголовных, гражданских и административных последствий, которые влечет осуждение по этой статье.
Специальный докладчик выражает серьезную обеспокоенность по поводу использования термина “экстремизм” в национальном законодательстве и правоприменительной практике.[5] Она отмечает, что, хотя некоторые резолюции Совета Безопасности признают вызовы, связанные с “насильственным экстремизмом”, что очевидно в Плане действий Генерального секретаря по борьбе с насильственным экстремизмом 2016 г.[6], договорные органы по правам человека выражают тревогу в связи с использованием термина “экстремистская” деятельность,[7] которую разделяет мандат специального докладчика. Спецдокладчик придерживается мнения, что термина “экстремизм” нет в юридически обязывающих международных правовых стандартах и при его использовании в качестве уголовно–правовой категории он противоречит принципу юридической определенности и по сути несовместим с реализацией определенных фундаментальных прав человека. Ведомство специального докладчика ранее выражало свою обеспокоенность тем, что термин “экстремизм” используется не как часть стратегии противодействия насильственному экстремизму, но в качестве собственно преступления.[8] Спецдокладчик считает, что такую же обеспокоенность вызывает применение статьи 174, статьи 179, статьи 405 и некоторых других статей Уголовного кодекса.[9]
Статья 174 Уголовного кодекса Казахстана о возбуждении “социальной, национальной, родовой, расовой, сословной или религиозной розни”, которая влечет ограничение или лишение свободы от двух до семи лет (с более тяжелым наказанием для лидеров общественных объединений, а так же при совершении преступления группой – от пяти до десяти лет лишения свободы с запретом занимать определенные должности или участвовать в определенной деятельности на срок до трех лет), чаще всего применяется против активистов гражданского общества и особенно против религиозных организаций. Статья в общих чертах криминализирует возбуждение ненависти на крайне неопределенных основаниях и не обеспечивает подлинную защиту людям из числа меньшинств.
По мнению специального докладчика, эта статья дает возможность властям преследовать группы гражданского общества и гражданских активистов и препятствовать осуществлению их деятельности. Ссылаясь на такие неопределенные термины, как “рознь”, “оскорбление национальной чести и достоинства либо религиозных чувств”, а также “пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности граждан”, эта статья не соответствует международным стандартам права на свободу выражения, допуская ограничения по чрезвычайно неопределенным, субъективным, дискриминирующим и несоразмерным основаниям. Спецдокладчик также полагает, что состав возбуждения розни по статье 174 ссылается на характеристики, требующие отдельных мер защиты, которых нет в ст. 20 (2) Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП).[10]
Специальный докладчик крайне озабочена использованием законодательства по противодействию терроризму и экстремизму с целью маргинализации и криминализации деятельности гражданского общества. Она отмечает, что ненасильственная критика политики государства может квалифицироваться как уголовное преступление, поскольку положения статей об экстремизме и терроризме уже применялись для криминализации мирной реализации прав на свободу выражения и мысли, что несовместимо с обществом, где царит верховенство закона, соблюдаются принципы прав человека и исполняются обязательства по их обеспечению.[11] Специальный докладчик имеет свидетельства того, что эти статьи применяются против членов религиозных меньшинств, организаций гражданского общества, правозащитников, а также нацелены на политическую оппозицию и определенные политические партии. Жесткий подход государства может быть проиллюстрирован волной арестов и задержаний в апреле и мае 2019 г.; некоторые же из них вылились в обвинения по статье 405. Специального докладчика особенно тревожит подавляющее воздействие этих мер на религиозные меньшинства и на все гражданское общество. Она отмечает несколько показательных случаев, наталкивающих на мысль о чрезмерно широком применении уголовного наказания за проявление инакомыслия, как, например, дела Макса Бокаева и Талгата Аяна.
Специальный докладчик глубоко обеспокоена посягательством на абсолютное право свободы убеждений в рамках более широкого права на свободу вероисповедания и убеждений, которые вытекают из законодательства и правоприменительной практики в части экстремизма.[12] Она озабочена тем, что широкое и ограничивающее права человека содержание норм по борьбе с терроризмом и экстремизмом теоретически применимо ко всем в равной степени, но в то же время, к сожалению, выглядит как заведомо направленное на определенные группы и меньшинства. Она указывает, что юридическое разграничение и дискриминация меньшинств и отдельных социальных групп создает сценарий отчуждения и широкой социальной дискриминации, проявляя негативную правовую обстановку, которая и питает насильственный экстремизм и может привести к терроризму.[13] В этом отношении специальный докладчик подчеркивает, что требование Комитета по делам религий Министерства информации и общественного развития получения религиоведческой экспертизы может быть особенно сложным для нетипичных религиозных групп.
Специальный докладчик серьезно обеспокоена негативными последствиями использования термина “экстремизм” в контексте религиозных убеждений. Свобода вероисповедания и убеждений является универсальным правом, неотъемлемым аспектом человеческой личности, который позволяет всем исповедовать свою религию или убеждения, персонально и в сообществе с другими людьми, в частной или общественной жизни. Данное право существует независимо от одобрения или разрешения властей.[14] Ограничения не относятся к вере и убеждениям как таковым и в случаях их наложения по статье 18 (3) МПГПП они должны быть установлены законом, быть необходимыми (т.е. в качестве крайней меры), должны преследовать законную цель (т.е. предполагать минимальную степень вмешательства), быть пропорциональными и недискриминационными как по своей цели, так и на практике. Казахстанское законодательство по борьбе с терроризмом и административная практика, согласно которой сужение сферы прав человека в применении к определенным группам нормально, влечет за собой далеко идущие последствия, что все больше признается специалистами в сфере борьбы с насильственным экстремизмом и его профилактики. Контртеррористические нормы и практика, которые действуют в ограничение прав фактически в постоянном режиме, – это короткий, но нежелательный путь к цели, если государство действительно стремится устранить условия, ведущие к возникновению и развитию активного экстремизма.[15] Спецдокладчик крайне обеспокоена делами Теймура Ахмедова, Сакена Тулбаева (с которым она встретилась в ходе своего визита), Жанны Умировой и др.
Учитывая чрезмерно широкий характер преступлений терроризма и экстремизма, особую озабоченность специального докладчика вызывает то, что в национальный санкционный перечень (перечень организаций и лиц, связанных с финансированием терроризма и экстремизма) в дополнение к осужденным за финансирование терроризма автоматически включаются люди, осужденные за другие (нефинансовые) связанные с терроризмом преступления и за преступления экстремизма, а также лица, в отношении которых есть подозрения в участии в этих преступлениях, но недостаточно доказательств для уголовного преследования. Крайнюю обеспокоенность вызывают трудности, с которыми в результате сталкиваются члены их семей, в том числе находящиеся на иждивении (замораживаются средства и счета, запрещается вовлекаться в некоторые коммерческие и нотариальные действия), и масштаб последствий включения в этот перечень, ведущий к нарушениям прав женщин и детей в рамках Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и, возможно, не совпадающий с основаниям включения в список финансирования терроризма в резолюции Совета Безопасности ООН №1373.[16] Специальный докладчик отмечает, что включение в перечень по статье 12-4 (6) закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» осуществляется на основе информации правоохранительных и специальных государственных органов, формируемой Генеральной прокуратурой, и является внесудебным. Включение в перечень, похоже, происходит произвольно и без соответствующего надзора. Она также отмечает, что, хотя есть процедура запроса на исключение из перечня, порядок внесения в него неясен для людей, которые не были осуждены за совершение уголовного преступления и которые в дальнейшем могут быть исключены из списка, только если изменятся обстоятельства, послужившие основанием для включения их в список. Такая процедура не дает возможности тщательного и отвечающего правам человека анализа, поскольку неправомерное включение в перечень не является основанием для исключения из него. Кроме того, она указывает на отсутствие юридической определенности и надлежащей процедуры организации и контроля за перечнем санкций в отношении «Аль-Каиды». Спецдокладчик подчеркивает, что резолюции Совета Безопасности о борьбе с терроризмом не дают права пренебрегать правами человека и не оправдывают неблаговидных политических действий, не имеющих отношения к содержанию резолюций.
Глубокую тревогу вызывает практика, обосновываемая необходимостью противодействия терроризму или экстремизму, но цель которой, по-видимому, заключается в том, чтобы вселить страх в гражданских активистов, подавить потенциал гражданского общества, заставить замолчать правозащитников, журналистов и инакомыслящих. По свидетельствам, за кем-то следили, вели фотосъемку, или люди знали, что они находятся под наблюдением, а некоторые говорили о прямых или косвенных угрозах своему благополучию или благополучию семьи. Некоторые граждане побоялись встретиться или свободно и открыто побеседовать со Специальным докладчиком. Государство обязано защищать гражданское общество от актов преследования и запугивания и привлекать виновных в подобных нарушениях к ответственности. Нельзя использовать борьбу с терроризмом для оправдания подавления деятельности независимого гражданского общества. Специальный докладчик особенно встревожена обстановкой страха, в которой живут независимые адвокаты, работающие безвозмездно по делам о терроризме и экстремизме. Она отмечает систематические сообщения о давлении, связанном с необходимостью сталкиваться с органами безопасности, о часто ведущейся слежке, угрозах и запугивании со стороны государства, в том числе угрозах лишения лицензии. Специальному докладчику ясно, что подобная практика имеет серьезные последствия, подрывая веру в государство, его судебную систему и в конечном итоге в верховенство закона.[17] В связи с этим Специальный докладчик напоминает об обязательствах государств в соответствии с резолюцией 36/21 Совета ООН по правам человека принимать все надлежащие меры для предотвращения случаев запугивания или репрессий с целью эффективной защиты тех, кто сотрудничает с ООН, ее представителями и механизмами ООН по правам человека, и обеспечения ответственности за подобные действия. Специальный докладчик будет и впредь уделять пристальное внимание таким случаям, которые были доведены до ее сведения.
Пытки и жестокое обращение
Специальный докладчик воодушевлена заявленной Казахстаном приверженностью политике абсолютной нетерпимости к пыткам и жестокому обращению, созданием национального механизма по предотвращению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения, участники которого за последние 5 лет провели 2 407 посещений (как превентивных, так и специальных), в том числе 488 в 2018 г., и назначение омбудсмена (Уполномоченного по правам человека) в качестве национального превентивного механизма, действующего через Координационный совет. Тем не менее, она обеспокоена реализацией запрета на пытки, бесчеловечное и унижающее достоинство обращение и тем, насколько строго он соблюдается, когда речь идет о лицах, обвиняемых и осужденных за подобные преступления. Она указывает на слабость учреждения Омбудсмена, отсутствие его представительств в регионах и нахождение учреждения в усиленно охраняемом, полном полиции здании. Хотя специальный докладчик признает факт наличия телефона в коридоре в СИЗО в Талдыкоргане, а также ящиков для жалоб в каждом коридоре (как было сказано, подобная практика используется во всех местах лишения свободы), она сомневается, что на практике ими широко пользуются, особенно если есть случаи жестокого обращения непосредственно на местах. По ее мнению, необходимы системные улучшения, чтобы эти механизмы были способны выполнять профилактическую и защитную функции, в частности, обеспечить конфиденциальность жалоб и их эффективное рассмотрение. Более того, хотя и имелись случаи, когда виновные подвергались наказанию, что спецдокладчик приветствует, она не получила четкого ответа ни от одного ведомства ни о точном количестве осужденных за пытки, ни о том, какие конкретные практические средства правовой защиты были предоставлены подвергнувшимся жестокому обращению заключенным, включая реабилитацию, но не только ее.
Во время своего визита специальный докладчик посетила тюрьму в Талдыкоргане, следственный изолятор смешанного режима, где ей была дана возможность осмотреть камеры и встретиться в приватной обстановке с осужденными за акты терроризма. Она отметила, что некоторые заключенные были встревожены и опасались наказания за беседу с ней. Специальный докладчик получила несколько подтверждающих друг друга сообщений о том, что до перевода в учреждение в Талдыкоргане некоторые из опрошенных заключенных подверглись жестокому обращению, в частности, избиениям “по прибытии” (“прописке”) во время содержания в карантине. Специальный докладчик лично видела следы побоев, подтверждавшие рассказ одного из опрошенных заключенных.
Судебные процессы по делам терроризма и экстремизма
Специальный докладчик так же глубоко обеспокоена полученной информацией о практике различных методов, которые серьезно подрывают право на справедливый суд в делах о терроризме и экстремизме. Она указывает на значительные пробелы в судебных процессах по делам о терроризме и некоторым делам, связанным с экстремизмом, которые проходят по особым правилам и в особом порядке в связи по причине государственной безопасности. Речь идет об использовании доказательств, включая экспертизу, по–видимому, избирательном подходе к классификации доказательств и доступе к ним, привлечении к таким делам только адвокатов с доступом к государственным секретам. Многие процессы окружены секретностью, поскольку являются закрытыми, а судебные решения не предаются гласности. Даже в тех случаях, когда судебные процессы открыты, порядок представления доказательств и оперативной информации, которые имеют отношение к государственным секретам, таков, что доступ на такие открытые судебные процессы де-факто закрыт. Такая непрозрачность вызывает серьезные опасения по поводу справедливости судебного процесса. Подобные судебные процессы, по–видимому, по сути своей исключительны. Кроме того, спецдокладчик неоднократно слышала об использовании органами следствия психологического давления на обвиняемых, в том числе угрозах членам семьи с целью получения признания вины с самого начала расследования дел о терроризме и экстремизме. До специального докладчика дошли сообщения об использовании анонимных свидетелей, а также о том, что в суде полагаются больше на экспертов от государства при «доказывании» экстремистского характера заявлений, чем любые альтернативные экспертизы, представленные защитой, а показания одних людей могут иметь гораздо больший вес, чем показания других. Значимость, придаваемая анализу доказательств, сама по себе нарушает принцип равенства сторон из–за используемых средств и оснований его проведения и имеет серьезные последствия для справедливого суда. Специальный докладчик также обеспокоена тем, что многим обвиняемым в терроризме и экстремизме назначаются адвокаты, которым они мало доверяют, поскольку не считают их полностью независимыми и способными их защитить. В то же время адвокаты, выбранные обвиняемыми, отмечали, что материалы дела им предоставляли поздно, на последней стадии расследования или уже в суде, что не оставило времени и возможности подготовиться к защите, что опять–таки серьезно подрывает принцип равенства сторон в суде. Каждый из примеров такой практики является нарушением положений о праве на справедливое судебное разбирательство, которое защищено статьей 14 Международного пакта о гражданских и политических правах. Однако в свете атмосферы страха и недоверия к государству со стороны многих ключевых сегментов и слоев общества, о которой спецдокладчику стало известно, подобная практика вкупе может представлять собой явные нарушения права на справедливый суд и характеризовать подобные суды как исключительные, вне международных стандартов правосудия, особенно в тех случаях, когда обвиняемому по закону грозит смертная казнь или длительный срок заключения.
Режимы содержания под стражей и тюремного заключения
С момента образования государства тюремная инфраструктура Казахстана претерпела существенные изменения. Казахстан, унаследовавший советскую пенитенциарную инфраструктуру, предполагавшую крайне высокий уровень лишения свободы, двигался в направлении сокращения тюремного населения к увеличению использования условного наказания и условно-досрочного освобождения, внедрению стратегии реабилитации заключенных за счет предоставления им возможности трудоустройства в тюрьме, объединения с семьей и социализации для возвращения к обычной жизни.[18]
Специального докладчика проинформировали, что осужденные за терроризм и экстремизм ранее содержались централизованно в нескольких тюрьмах, где обеспечивались условия приговора (включая свидания с семьей), но практика поменялась в 2017 г., когда эта категория заключенных была распределена по СИЗО смешанного режима. Специальный докладчик обеспокоена тем, что режим содержания под стражей и заключения людей, обвиняемых или осужденных за террористические акты, де–юре (путем применения исключений и усмотрения в пределах разрешенного) и де–факто регулируется особыми правилами. Она подчеркивает, что в случаях террористических преступлений не устанавливается залог, а так же неприменимо условно-досрочное освобождение. Кроме того, хотя по закону осужденные за террористические акты должны содержаться по тем же правилам, что и осужденные за другие преступления, на практике решение о вовлечении их в программы де–радикализации и таким образом отделения от обычного тюремного населения определяет место отбывания наказания. Специальный докладчик крайне обеспокоена тем, что тюремный режим, в который они помещены, ограничивает возможность свиданий с семьей, время отдыха и занятий спортом и исходит из категории «пагубной траектории», которая не имеет отношения к желанию открыто и активно участвовать в программах де–радикализации.
По мнению специального докладчика, как особость режима, так и отказ в некоторых условиях/льготах на основе субъективной оценки не соответствуют нормам международного права. Спецдокладчик обеспокоена тем, что при классификации радикализации ссылаются на веру и религиозную практику осужденного. Поскольку заключенный не может по существу опровергнуть отнесение себя к той или иной степени радикализации или оспорить критерии определения радикализации, это может быть равносильно как прямой, так и косвенной дискриминации по признаку веры. Спецдокладчик отметила в беседах как с представителями органов правопорядка, так и с заключенными, что изменение режима отбывания наказания имеет неблагоприятные последствия и противоречит официальным юридическим правам, которые заключенные могут иметь по приговору, в котором определены материальные условия заключения (ст. 46 Уголовного кодекса и ст. 88 Уголовно-исполнительного кодекса). Эти последствия противоречат Правилам Нельсона Манделы и статье 9 Международного пакта о гражданских и политических правах.[19] Специальный докладчик также получила достоверную информацию о регулярном применении одиночного заключения для осужденных по таким преступлениям. Специальный докладчик отмечает, что длительная изоляция может иметь серьезные медицинские, социальные и психосоциальные последствия.
В Талдыкоргане специальный докладчик осмотрела тюрьму и встретилась с несколькими заключенными, осужденными за совершение различных преступлений, связанных с терроризмом и экстремизмом. Сотрудники тюрьмы хорошо встретили специального докладчика и визит прошел в позитивной атмосфере.
Посещенные заключенные содержались в особом крыле тюрьмы, в котором, по-видимому, находятся только эта категория осужденных. В целом тюрьма была аккуратной, чистой и свежепокрашенной. Места для сна были нормальными, в камерах были книги. Уборные во всех камерах плохие, туалетной бумаги, по-видимому, не было в одной из обследованных уборных. Выход на свежий воздух и место для физических упражнений были крайне ограничены – маленькое замкнутое пространство, окруженное бетонной стеной, без зелени и какой бы то ни было реальной возможности потренироваться. Заключенные подтвердили, что есть возможность молиться. Лишь некоторые из заключенных имели свидания с семьей в течение своего заключения, довольно продолжительного в некоторых случаях. Все они были одинаково расстроены по поводу отсутствия регулярных длительных свиданий, сказывающегося на их отношения с семьей и родителями.
Предотвращение (насильственного) экстремизма и противодействие ему
Международное сообщество предпринимает значительные усилия по противодействию насильственному экстремизму и его предупреждению. Эти усилия определяются планом действий Генерального секретаря и поддерживаются различными глобальными структурами, включая ПРООН, УНП ООН, КТЦ ООН, КТУ ООН и Исполнительный директорат Контртеррористического комитета (ИДКТК). Специальный докладчик активно вовлечена в эти вопросы в рамках Глобального договора ООН о координации контртеррористической деятельности, участником которого является ее ведомство. Специальному докладчику рассказали о многочисленных инициативах в Казахстане по де–радикализации в контексте «экстремизма». Это инициативы, проводимые в тюрьмах, с молодежью, в социально маргинализированных и отдаленных районах, экономически уязвимых городах и при этом планируется расширить работу на сферы образования, здравоохранения и правоохранительные органы. На данный момент работа по де-радикализации в тюрьмах является ключевой инициативой в части разработки соответствующих программ и методологии.
Признавая ценность такой профилактической работы, специальный докладчик хотела бы подчеркнуть ряд проблем, связанных с более широкими выводами настоящего доклада. Учитывая широкие и расплывчатые определения экстремизма в законе, вопросы к справедливости суда и ущемление фундаментальных прав на свободу выражения мнений, объединения, религии и убеждений, собраний, она отмечает, что в Казахстане работа по де–радикализации ведется с людьми, осужденными за «экстремизм», а не с осужденными по законодательству о насильственном экстремизме. С юридической точки зрения поэтому непонятно, как международные программы по противодействию насильственному экстремизму, реализуемые в Казахстане, выбирают свою целевую группу, основывается ли этот выбор на справедливых и доступных юридических критериях, которые можно рассмотреть и обжаловать в судебном порядке, равно как и прозрачно контролировать. Она предупреждает о правовой опасности создания в тюрьмах неформальной и крайне стигматизированной категории осужденных, ассоциируемых с насильственным экстремизмом, тогда как в законе такого правового понятия нет. Более того, говоря о работе с осужденными и другими целевыми группами, неясно определение понятия «радикализированный», в то время как некоторые элементы этого определения, как отмечалось выше, могут в действительности относиться к защищенным международным правом категориям свободы слова, собраний и убеждений. Вовлечение в процесс оценки степени радикализации государственных религиоведов, не являющихся независимыми, вызывает еще больше вопросов к соблюдению надлежащих норм. Спецдокладчик настоятельно призывает проанализировать программы де–радикализации как государства, так и международных организаций с точки зрения прав человека и обеспечить контроль над их соответствием правам человека, а подразделения ООН должны уделять особое внимание своим обязательствам по соблюдению надлежащей процедуры.
Сектор безопасности
Еще одна сфера, вызывающая вопросы, – это структура и значимость сектора безопасности. Хотя в стране было совершено несколько террористических актов с 2011 г., в частности в Актобе в 2016 г., и некоторые граждане Казахстана присоединились к ИГИЛ, в последние три года уровень угрозы, по оценке государства, находится на самом низком уровне. Несмотря на это, государственный антитеррористический аппарат в виде Антитеррористического центра с его региональными департаментами в структуре КНБ имеет более 409 отделений (205 комиссий по предупреждению терроризма и 204 оперативных штабов по борьбе с терроризмом) по всей территории страны. Серьезные ограничения свободы выражения и собраний под предлогом экстремистской и террористической угрозы представляются несоразмерными масштабу и актуальности угрозы. Есть опасность того, что усиленный акцент на обеспечение безопасности может встроиться в государственную практику, ограничивая при этом общую способность государства обеспечить верховенство закона и права человека во многих сферах.
Как КНБ, так и полиция, имеющие по законодательству схожие правоохранительные полномочия, расследуют преступления терроризма и экстремизма. В общем, КНБ стремится «выявлять» террористические и экстремистские преступления, тогда как полиция стремится «реагировать» на преступления такого рода. На практике «выявление» предполагает применение “особых” полномочий КНБ в части наблюдения. Специальный докладчик, хотя ее и заверили в том, что никакие негласные меры выявления не могут быть применены без санкции суда, все же обеспокоена неоднократно дошедшими до нее заявлениями о применении специальных следственных действий, в том числе «провокаторов», в делах по терроризму и экстремизму. Количество инициированных расследований, хоть и закрытых до предъявления обвинения, указывает на чрезмерное усердие в выявлении лиц, которые могли совершить то или иное преступление терроризма или экстремизма, что вкупе с практикой вынесения официальных предупреждений людям, в отношении которых нет достаточных доказательств для уголовного преследования, может быть угрозой правомерной реализации фундаментальных свобод.
Ограничения использования Интернета
Во время своего пребывания в стране специальный докладчик была свидетелем нескольких блокировок Интернета. Ей стало известно, что 9 мая, в день ее приезда, несколько независимых новостных агентств (например, «Азаттык»), а также Facebook и социальные сети были временно недоступны в некоторых частях страны. По сведениям властей, в 2017 и 2018 гг. по требованию Генерального прокурора веб–администраторами было удалено 317 000 веб–материалов. Более того, в этот же период по решению суда, предписанию Генерального прокурора или иного государственного органа был ограничен доступ к более чем 19 000 веб–сайтов. Кроме того, докладчику стало известно о результатах независимого исследования, которое свидетельствует о блокировке примерно 29 458 веб-сайтов. Из информации, полученной докладчиком на встречах и предоставленной властями, становится ясно, что некоторые веб-сайты, включая социальные сети, музыкальные стримы и другие ресурсы, могли быть и были полностью заблокированы по приказу Генерального прокурора по весьма широким основаниям, как например, «преступные цели, наносящие ущерб интересам личности, общества и государства», «распространение информации, которая призывает к осуществлению экстремистской и террористической деятельности», «массовые беспорядки» и «участие в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых в нарушение установленного порядка». Учитывая очень сложные условия, в которых гражданские активисты, гражданское общество и правозащитники вынуждены действовать в Казахстане, очевидная несоразмерность таких масштабных мер под предлогом очень общей угрозы терроризма и экстремизма представляется специальному докладчику весьма тревожным обстоятельством.
Вызывает обеспокоенность и тот факт, что, невзирая на наличие ряда положений в законодательстве по этим вопросам, само правительство не имеет ясного представления о правовой основе, процедуре и ответственности по принятию этих мер. Ясно, что использование информационно–коммуникационных технологий с целью радикализации до уровня терроризма, вербовки и подстрекательства к совершению террористических актов – это серьезная проблема для государств. Однако учитывая роль, которую информационные и коммуникационные технологии играют в продвижении и осуществлении прав человека, и отрицательное влияние ограничения доступа, удаления, изъятия, ликвидации и блокировки целых веб-сайтов, веб-страниц, блогов, видео, статей или сообщений в социальных сетях на свободный обмен идеями и информацией, такие ограничительные меры никогда не должны быть произвольными и должны соответствовать принципам законности, соразмерности, необходимости и недискриминации. Наряду с этим должно быть эффективное средство правовой защиты.
Контртеррористические операции и введение особого положения
Специальный докладчик отмечает, что закон, регулирующий антитеррористические операции, обширный и имеет силу чрезвычайного положения в национальной правовой системе. Специальный докладчик обеспокоена положениями закона, которые могут способствовать безнаказанности за нарушения в ходе антитеррористических операций. Она отмечает, что в случае объявления режима антитеррористической операции властям предоставляются широкие полномочия останавливать и обыскивать, задерживать и арестовывать любого человека без ордера на арест. К сожалению, эти положения так же допускают применение силы, в том числе и огонь на поражение в отношении любого лица, которого сочтут «террористом». Такие положения противоречат строгим нормам международного права в области прав человека, касающихся права на жизнь и применения силы сотрудниками правоохранительных органов, которые четко прописывают, что применение силы должно быть пропорциональным, а огонь на поражение как самая крайняя мера должен применяться исключительно в целях самообороны и после исчерпания всех других нелетальных средств. Такие положения также противоречат принципу презумпции невиновности. Кроме того, законодательство предусматривает далеко идущую оговорку об иммунитете сотрудников правоохранительных органов, которая полностью защищает их от ответственности в таких обстоятельствах. Специальный докладчик отмечает, что, по информации государственных органов, в последний раз такой режим вводился в Актобе в июне 2016 г., когда погибло 7 человек и 31 получил ранения. Специальный докладчик знает, что в ходе последовавшей антитеррористической операции было убито 18 подозреваемых и 9 человек было арестованы. Спецдокладчик поражена атмосферой секретности этой операции. Ей стало известно о том, что журналистам и гражданскому обществу не дали возможности расследовать произошедшее, а она сама не смогла получить информацию из официальных источников. Все больше свидетельств говорят о том, что чрезмерное использование силы правоохранительными органами и предоставленный им иммунитет в ходе борьбы с терроризмом сами по себе могут стать фактором, способствующим насильственному экстремизму, ведущему к терроризму. Специальный докладчик придерживается мнения, что в случае применения огня на поражение, будь пострадавшие невиновными или подозреваемыми в совершении теракта, должно быть проведено независимое, беспристрастное, эффективное и публичное расследование на предмет законности применения силы и предусмотрена полная за это ответственность.
Невысылка и Синьцзян-Уйгурский автономный район
В ходе визита поднималась ситуация с этническими казахами, прибывшими в Казахстан из Синьцзян–Уйгурского автономного района в Китае. На 40-й сессии Совета ООН по правам человека Верховный комиссар ООН по правам человека призвала провести независимую оценку поступающих сведений о широко распространенных насильственных исчезновениях людей и произвольных задержаниях. В этом отношении, не давая каких-либо предварительных оценок данной ситуации, ибо это выходит за рамки ее мандата, специальный докладчик напоминает, что при запросе выслать, возвратить или выдать государству человека, в отношении которого есть серьезные основания полагать, что он/-а может подвергнуться пыткам по возвращении, должен строго соблюдаться принцип невысылки как абсолютный принцип международного и обычного права.
Лишение гражданства
Конституция Казахстана (ст. 10 (2)), Уголовный кодекс (статья 40, 50-1) и недавно измененный Закон о гражданстве (ст. 19) в совокупности допускают лишение гражданства за преступления терроризма. В частности, Закон Республики Казахстан “О гражданстве” предусматривает утрату гражданства «в связи с участием лица в иностранных вооруженных конфликтах, экстремистской и (или) террористической деятельности на территории иностранного государства» (ст. 21). Граждане Казахстана могут иметь только одно гражданство.
Специальный докладчик напоминает о положениях статьи 8 (1) Конвенции ООН 1961 года о сокращении безгражданства и о требованиях обеспечивать конкретные гарантии, предотвращать дискриминацию и избегать безгражданства. Она отмечает, что гарантии запрета произвольного лишения гражданства являются обязательством, поскольку утрата гражданства может иметь серьезные последствия с точки зрения прав человека. Согласно международному праву государства могут лишать людей гражданства, если это лицо «ведет себя таким образом, что причиняет серьезный вред жизненным интересам этого государства»[20], при условии, что эта мера соответствует необходимым гарантиям, включая возможность эффективно оспорить решение в независимом органе, в идеале в судебном.[21] Решение должно уважать абсолютный запрет на депортацию[22] и должным образом учитывать возможные последствия с точки зрения прав человека, включая право на частную и семейную жизнь. Специальному докладчику сообщили, что нормы о лишении гражданства не использовались в делах по терроризму, и она призывает государство учитывать эти нормы международного права.
Боевики в других странах и члены их семей
Примерно 278 казахстанских граждан уехали в зоны конфликта в Сирии, Ираке и других странах за последние десять лет. Специальный докладчик понимает, что есть проблемы, связанные с возвращением боевиков из зон конфликта, в том числе тех, кто мог совершить террористические акты или другие преступления согласно международному праву. Казахстан так же вернул других граждан, которые сопровождали боевиков, включая супругов и несовершеннолетних детей.
На всех уровня правительства идет диалог с целью поиска оптимального решения проблем, связанных с возвращением из других стран боевиков и их семей. Казахстан глубоко и конструктивно занимается этими вопросами и на международном уровне. Твердое решение и активные действия Казахстана по возвращению своих граждан из зон конфликта заслуживают одобрения как пример лучшей практики для других государств. Страна демонстрирует лидерство, полностью отсутствующее в этом вопросе у других государств. Возвращение боевиков и их семей из других стран соответствует духу международной солидарности и сотрудничества, как того требуют резолюции 2178 и 2396 Совета Безопасности, и отвечает долгосрочным интересам мира и безопасности в мире. Казахстан продемонстрировал, как использовать партнерство с другими государствами и международными организациями для отслеживания, выявления и предоставления практических средств для вывоза людей с территории, подконтрольной негосударственным субъектам, и обеспечить их безопасное возвращение на родину. Специальный докладчик подчеркивает, что такой подход не только соответствует обязательствам Казахстана в области прав человека, но и учитывает в долгосрочной перспективе интересы безопасности государства. На сегодняшний день 47 человек были возвращены в январе 2019 г. и еще 231 – в мае и предполагаются меры по поиску и возвращению других граждан, остающихся в зонах конфликта. Усилия Казахстана в этом направлении масштабные и последовательные и высоко оцениваются специальным докладчиком.
Она отмечает, что возвращающиеся лица подвергаются строгой проверке службами безопасности для установления их потенциальной уголовной ответственности. Она настоятельно призывает государство в процессе прохождения таких проверок обеспечить возвращенным людям их законные права в соответствии с национальным и международным законодательством, а также справедливое судебное разбирательство в случае возможного предъявления им впоследствии обвинений. У спецдокладчика была возможность встретиться с несколькими возвращенцами в одном из учрежденных семейных центров, действующих в целях широкой поддержки семьи и детей в Казахстане (центр «Шанс» в Каскелене). Докладчик приветствует упор предпринимаемых усилий на интеграцию и реабилитацию этих людей. Эти центры предоставляют юридическую и другие консультации, что помогает нормализовать жизнь женщин и их детей. Она также отмечает акцент таких программ на “нормализацию” в религиозном вопросе и в свете общих выводов своего предварительного доклада подчеркивает, что государство должно защищать право на свободу религии и убеждений, особенно в отношении меньшинств и нетипичных религиозных групп.[23] Спецдокладчик несколько обеспекоена использованием теологических критериев вместо более широкого и научно обоснованного понимания реабилитации. Она также отмечает опасность возможного этического компромисса со стороны специалистов, предоставляющих медицинские, социальные и образовательные услуги, услуги по уходу за детьми для этой группы, которые могут оказаться в ситуации исполнения функции сотрудников безопасности, нежели своих профессиональных функций. Это поставит под угрозу обеспечение основных экономических и социальных прав этой крайне уязвимой группе населения.[24] В целом спецдокладчик считает, что работа, которую выполняют эти центры, носит гуманитарный характер, дает женщинам и детям, находившимся или родившимся в зонах конфликта за рубежом, необходимую поддержку для возвращения и интеграции в общество.
Выводы
Специальный докладчик благодарит Правительство Казахстана за содействие ее визиту в Казахстан и надеется на дальнейший продуктивный диалог по всем вопросам.
[1] A/HRC/28/66/Доп.1 п. 3.
[2] https://tradingeconomics.com/kazakhstan/terrorism-index
[3] Национальная схема классификации рисков, есть в открытом доступе, с категориями отсутствия рейтинга, желтым, оранжевым и красным цветовыми обозначениями, где красный означает наибольшую угрозу, а отсутствие рейтинга указывает на наименьший уровень угрозы.
[4] Эти положения также содержат отягчающие обстоятельства, в том числе более тяжкое наказание для лидеров общественных объединений, за использование средств массовой информации и иностранное финансирование.
[5] SR HRCT, A/HRC/31/65, п. 21
[6] https://www.un.org/counterterrorism/ctitf/en/plan-action-prevent-violent-extremism; См. также резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/70/291
[7] CCPR/C/CG/34 п. 46
[8] A/HRC/31/65, п. 21
[9] Статьи 180, 181, 182, 184, 258, 259, 260, 267 и 404.
[10] Особенно в отношении понятий “социальная” и “сословная” рознь.
[11] A/HRC/37/52п. 47.
[12] Статья 18 (1) Международного пакта о гражданских политических правах.
[13] ПРООН, Путь к экстремизму в Африке (UNDP, Journey to Extremism in Africa) https://journey-to-extremism.undp.org/content/downloads/UNDP-JourneyToExtremism-report-2017-english.pdf; A/HRC/40/52
[14] A/HRC/28/66/Доп.1 п. 19 и п. 26.
[15] A/HRC/37/52 п. 61
[16] Специальный докладчик считает, что существующих гуманитарных положений в этом отношении недостаточно для обеспечения полноты соответствующих социальных и экономических прав.
[17] Основные принципы, касающиеся роли юристов (приветствуется в резолюции 45/166 Генеральной Ассамблеи 1990 г.)
[18] http://www.prisonstudies.org/country/kazakhstan
[19] Минимальные стандартные правила обращения с заключенными были впервые приняты в 1957 году и пересмотрены в 2015 году.
[20] Конвенция о сокращении безгражданства, статья 8(3).
[21] A/HRC/25/28, п. 31–34; A/69/10, с. 32.
[22] A/62/263, пп.50–51.
[23] Доклад Специального докладчика по вопросу о свободе совести или убеждений Хайнера Билефельдта (23 декабря 2014 года) A/HRC/28/66/Доп.1
[24] Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Общий комментарий № 3: Характер обязательств государств-участников, 14 декабря 1990 года, E/1991/23.
КПЧ ООН
Для отправки комментария необходимо войти на сайт.