«Ключевая проблема – это отсутствие системного подхода к решению проблемы дискриминации»

В преддверие отчета РК в Комитете ООН по ликвидации расовой дискриминации 19 апреля состоялась онлайн встреча членов Комитета с представителями казахстанских НПО и экспертами, принявшими участие в подготовке комментариев к государственным докладам.

Предлагаем Вашему вниманию текст выступления Евгения Жовтиса, директора Казахстанского международного бюро по правам человека.

Уважаемые члены Комитета,

Республика Казахстан ратифицировала ряд основных международных договоров по правам человека, содержащих положения о защите от дискриминации, среди которых:   

– Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (1948 г.);

– Конвенция МОТ о дискриминации в области труда и занятий (Конвенция 111) (1958 г.);

– Конвенция ЮНЕСКО о дискриминации в области образования (1960 г.);

– Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.);

– Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.);

– Международный пакт об экономических социальных и культурных правах (1966 г.)

– Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.);

– Конвенция МОТ о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями (Конвенция 156) (1981 г.)

– Конвенция о правах ребёнка (1989 г.);

– Конвенция о правах инвалидов (2006 г.).

По результатам представления докладов Республики Казахстан о выполнении своих международных обязательств в рамках ратифицированных международных договоров по правам человека, Универсального периодического обзора и визитов специальных процедур и тематических механизмов ООН Казахстану были даны рекомендации по вопросу об обеспечении права на защиту от дискриминации, в том числе прямой и косвенной.        

Необходимо отметить, что в области обеспечения и защиты права на дискриминацию и прав меньшинств Республика Казахстан получила наибольшее количество рекомендаций, наряду с рекомендациями в области обеспечения и защиты права на свободу от пыток, рекомендациями в области обеспечения права на свободу от рабства, принудительного труда и пресечения торговли людьми, а также обеспечения и защиты прав женщин и детей.

Эти рекомендации были представлены Республике Казахстан Советом ООН по правам человека, Комитетом ООН по правам человека, Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Комитетом ООН по ликвидации расовой дискриминации, Комитетом ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитетом ООН по правам ребёнка, а также специальными тематическими механизмами ООН, посетившими Республику Казахстан – Независимым экспертом ООН по вопросам меньшинств и Специальным докладчиком ООН по вопросу о праве на образование.

Ключевые рекомендации, которые представляются Казахстану из года в год, в том числе профильными комитетами ООН, Комитетом ООН по ликвидации расовой дискриминации,  Комитетом ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, а также Комитетом ООН по правам человека и Советом ООН по правам человека, относятся к необходимости принятия всеобъемлющего антидискриминационного законодательства, которое бы запрещало дискриминацию по любым основаниям; содержало бы юридическое определение дискриминации, в том числе расовой дискриминации, соответствующее положениям МКЛРД; обеспечивало бы эффективную защиту от прямой и косвенной дискриминации применительно к каждому из прав, закреплённых в МПГПП; содержало бы механизмы эффективной защиты от дискриминации и доступа к средствам правовой защиты; предусматривало гражданско-правовые и уголовные санкции за совершение актов дискриминации и обеспечивало правовую базу для создания официального контрольного и правоприменительного органа, наделённого реальными полномочиями по предупреждению и борьбе с дискриминацией.

Ещё ряд рекомендаций касается повышения уровня осведомлённости о международных стандартах в области предупреждения дискриминации как среди государственных служащих, особенно в правоохранительных органах, так и населения; обеспечения по возможности пропорциональной представленности этнических меньшинств на государственной службе и в целом в политической жизни и процессе принятия решений; решения вопросов культурного развития этнических меньшинств, прежде всего, образования на родном языке; реформирования Ассамблеи народа Казахстана с целью обеспечения её легитимности.

Три коалиции правозащитных НПО, 12 НПО и эксперты направили в адрес Комитета свои объединенные Комментарии к 8-11 докладам Республики Казахстан о выполнении МКЛРД.

Из позитивных моментов в Комментариях отмечено:

– создание в структуре Министерства информации и общественного развития Республики Казахстан Комитета по развитию межэтнических отношений, а также создание научного центра – Института прикладных этнополитических исследований, который подготовил ряд методических материалов, касающихся этнических меньшинств;

– 10 марта 2017 года в Конституцию Республики Казахстан были внесены изменения, согласно которым избрание Уполномоченного по правам человека РК (УПЧ РК) было отнесено к ведению Сената Парламента РК и 29 декабря 2021 года впервые был принят Закон Республики Казахстан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан», поскольку до этого это национальное учреждение по правам человека действовало на основании положения о нем, утвержденного Указом Президента РК. В Законе значительно укреплен статус и расширен мандат УПЧ РК, а также и выделены значительные материальные и людские ресурсы. Таким образом этот институт приводится в соответствие с Парижскими принципами.

В то же время значительная часть выводов в наших Комментариях касаются того, что основные рекомендации Комитета так и не были выполнены.

1. Казахстанское законодательство так и не содержит определение «дискриминации», соответствующее МКЛРД. Только в подпункте 3) статьи 1 Закона о государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин 2009 года была предпринята весьма скромная попытка определить дискриминацию как «любое ограничение или ущемление прав и свобод человека, а также принижение его достоинства по признаку пола». Ни в каких других кодифицированных правовых актах или законах нет определения дискриминации, не говоря уже об определении прямой или косвенной дискриминации. В Докладе Правительства РК указывается, что в национальном законодательстве страны аналогом термина «дискриминация» является термин «нарушение равноправия граждан» (статья 145 Уголовного кодекса Республики Казахстан от 3 июля 2014 года) (пункт 25 Доклада), однако очевидно, что «дискриминация», указанная в МКЛРД и «нарушение равноправия человека и гражданина» это не аналогичные понятия. Кроме того, статья 145 УК РК практически «мертвая», поскольку с 2014 по 2021 гг. по ней было возбуждено только три уголовных дела, и все были прекращены.

2. В Республике Казахстан несмотря на неоднократные рекомендации договорных органов ООН, включая МКЛРД, и специальных процедур ООН, нет специального антидискриминационного законодательства, специализированных антидискриминационных органов и эффективных антидискриминационных процедур.

3. В своих общих рекомендациях Комитет по ликвидации расовой дискриминации использует термины «меньшинство», «национальное меньшинство», «этническое меньшинство» и т.д. Аналогично в своих заключительных замечаниях по докладам Казахстана о выполнении МКЛРД КЛРД рекомендует предоставить различную статистическую информацию, относящуюся к национальным или этническим меньшинствам. Однако в законодательстве Республики Казахстан вообще не используются термины «этническое меньшинство» или «национальное меньшинство». То есть, правовой статус национальных (этнических) меньшинств практически выведен из сферы конституционного регулирования, не сопряженного с требованиями международных актов о правах национальных меньшинств. При этом в Конституции, как Основном законе государства, и действующем законодательстве не только не закрепляется общепризнанный термин международного права «национальные меньшинства» или «этнические меньшинства», но и не создается правовых основ для обеспечения надлежащего развития и государственно-правовой защиты лиц, принадлежащих к таким меньшинствам. А общепризнанный термин международного права «национальное меньшинство» или «этническое меньшинство» подменяется аморфными в политико-правовом отношении понятиями «национальная группа», «этническая группа», «диаспора (этническая общность)». Безусловно, что такая позиция государства приводит к тому, что законопроектные программы и действующее законодательство Республики Казахстан планируются и осуществляются без должного учета прав и законных интересов лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, из-за отсутствия их связи с требованиями ратифицированных Республикой Казахстан международных актов о правах человека, включая статью 27 Международного пакта о гражданских и политических правах.

4. Государство так и не предоставило статистических данных о представленности групп меньшинств в политических органах и на руководящих должностях, а также на гражданской службе. Таких данных нет и на сайте Бюро национальной статистики Агентства по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан. Аналогично отсутствуют данные об этническом составе тюремного контингента. Доклад не содержит статистических данных о социально-экономическом положении отдельных этнических меньшинств с разбивкой по районам, где проживает значительное число их представителей.

5. В Докладе приведены старые данные об эмиграции из Республики Казахстан в 2016 – первой половине 2017 года. При этом не представлена никакая информация о причинах и последствиях этого продолжающегося явления и о его воздействии на конкретные этнические и национальные группы.

6. 10 марта 2017 года в Конституцию Республики Казахстан были внесены изменения, в соответствии с которыми законодательство стало, наоборот, по существу создавать условия для увеличения числа лиц без гражданства. Статья 10 Конституции РК в настоящее время сформулирована следующим образом:  

«1. Гражданство Республики Казахстан приобретается и прекращается в соответствии с законом, является единым и равным независимо от оснований его приобретения.

2. Гражданин Республики не может быть лишен гражданства, права изменить свое гражданство, а также не может быть изгнан за пределы Казахстана. Лишение гражданства допускается лишь по решению суда за совершение террористических преступлений, а также за причинение иного тяжкого вреда жизненно важным интересам Республики Казахстан.

3. За гражданином Республики не признается гражданство другого государства».

Пункт 2 статьи 10 Конституции РК сформулирован весьма странно с точки зрения юридической техники. В первой фразе содержится императивная правовая норма о том, что гражданин Республики Казахстан не может быть лишен гражданства, причем без всяких оговорок. Но вторая фраза начинается словами «лишение гражданства допускается…». Однако, более важным является анализ пунктов 2 и 3 статьи 10 Конституции РК, и, поскольку законодательство Казахстана запрещает двойное гражданство, любое лишение гражданства превращает бывшего гражданина Казахстана в лицо без гражданства. Помимо того, что эти правовые нормы прямо противоречат Глобальному плану действий по ликвидации безгражданства на 2014-2024 гг., принятому УВКБ ООН, они еще создают проблему практического правоприменения. Дело в том, что уголовные правонарушения, предусматривающие дополнительное наказание в виде лишения гражданства, относятся к тяжким или особо тяжким и наказываются длительными сроками лишения свободы вплоть до пожизненного. В случае применения дополнительного наказания в виде лишения гражданства, это будет означать, что бывший гражданин Казахстана будет отбывать наказание в виде лишения свободы уже как лицо без гражданства. И даже, если он не будет приговорен к пожизненному лишению свободы, он не может быть, например, депортирован из Казахстана, поскольку не является гражданином никакой другой страны и будет продолжать находиться в Казахстане только уже как лицо без гражданства. 

7. В статьях 23 (о праве на свободу объединения) и 32 (о праве на мирные собрания) Конституции Республики Казахстан используется слово «граждане». И хотя в статье 12 Конституции РК отмечено, что «иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами», определенные ограничения установлены уже законами. Так, согласно Закону Республики Казахстан от 25 мая 2020 года «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан», неграждане не имеют права организовывать или участвовать в мирных собраниях в Республике Казахстан. А согласно статье 10 «Создание общественного объединения» Закона Республики Казахстан от 31 мая 1996 г. «Об общественных объединениях» «общественное объединение создается по инициативе группы граждан Республики Казахстан не менее десяти человек». При этом в статье 11 этого Закона указано «уставами общественных объединений, кроме политических партий, может быть предусмотрено членство (участие) в них иностранцев и лиц без гражданства». Из этого следует, что иностранные граждане и лица без гражданства могут быть членами (участниками) общественных объединений, но не инициаторами их создания или учредителями.

8. В Докладе государства ничего не говорится об имевших место в период с 2015 по 2021 годы более 10 межэтнических конфликтах, включая наиболее трагический в Жамбылской области в 2020 году, приведший к гибели 11 человек и многочисленным поджогам жилых домов, коммерческих помещений и машин. Это свидетельствует о том, что несмотря на весьма четкие рекомендации КЛРД в области предупреждения межэтнических конфликтов по результатам рассмотрения объединенного 4-5 периодического доклада Республики Казахстан о выполнении МКЛРД, правда, при отсутствии рекомендаций по этому поводу по результатам рассмотрения объединенного 6-7 периодического доклада Республики Казахстан, ситуация с предупреждением таких конфликтов остается неудовлетворительной.

В Комментариях содержится еще ряд критических замечаний, касающихся образования на языках национальных меньшинств, языка ненависти в социальных сетях и других проблем, а также содержится целый ряд рекомендаций.

Но, как уже отмечалось выше, ключевая проблема – это отсутствие системного подхода к решению проблемы дискриминации, включая включение в законодательство соответствующего МКЛРД определения дискриминации, включающего как прямую, так и косвенную дискриминацию, принятие специального антидискриминационного законодательства, создание специализированных антидискриминационных органов и эффективных антидискриминационных процедур.

Евгений ЖОВТИС, директор КМБПЧ