Конституцию Казахстана собираются переписывать. В шестой раз за 27 лет ее существования. Планируется внести 56 поправок к 33 статьям. Самыми резонансными стали, пожалуй, изменения, касающиеся первого президента. Зачем власти инициировали поправки и есть ли на самом деле в проекте уход от суперпрезидентства, о котором заявил второй президент? Азаттык поговорил с ведущим правозащитником Евгением Жовтисом, руководителем Казахстанского бюро по правам человека.
Работающая над проектом поправок к Конституции группа опубликовала 25 апреля предлагаемые изменения. Они предусматривают воссоздание Конституционного суда, который был упразднен принятой в 1995 году Конституцией; запрещают президенту состоять в политических партиях на период осуществления полномочий, а его близким родственникам —занимать политические или руководящие должности в квазигосударственном секторе; затрагивают работу парламента и избирательную систему, оставляют за первым президентом статус «основателя независимого Казахстана». Последняя инициатива встречена неоднозначно: многие выступают против того, чтобы экс-президент Нурсултана Назарбаева значился в Основном законе государства его «основателем».
О необходимости изменения Конституции президент Касым-Жомарт Токаев заявил в «послании народу» вслед за «кровавым январем». В начале года массовые антиправительственные протесты обернулись кровопролитием, погибло по меньшей мере 238 человек. Гнев протестующих был направлен в основном против политического наследия Назарбаева, покинувшего пост в 2019 году, но, по мнению многих, продолжавшего оказывать влияние на госаппарат. После январских событий позиции Назарбаева, как склонны считать наблюдатели, заметно ослабли: он больше не возглавляет влиятельный Совет безопасности, его родственники лишились высоких должностей, трое членов семьи были взяты под стражу по обвинениям в хищениях.
Правозащитник и директор Казахстанского бюро по правам человека Евгений Жовтис в начале февраля направил свои предложения работающей над проектом поправок к Конституции группе, но его замечания практически не были учтены. В разговоре с Азаттыком эксперт дает оценку разработанному властями проекту и рассуждает, могут ли поправки изменить политическую ситуацию.
«ПЕРВЫЙ УХОДИТ В ПРОШЛОЕ»
Азаттык: После январских событий стал очевидным запрос общества на политические перемены и, по-видимому, на деназарбаевизацию. Изменение Конституции, вероятно, — реакция на этот запрос. Разработчики убирают несколько пунктов, касающихся первого президента, но оставляют упоминание о нем как об «основателе независимого Казахстана». Что это, по-вашему?
Евгений Жовтис: Если посмотрим на конструкцию, в которую был вписан первый президент, и ряд его полномочий, — он был председателем Совета безопасности и, помимо статуса первого президента, был еще «лидером нации» («елбасы»), — то увидим, то они означают его постоянное присутствие в политической жизни, прямое или косвенное. Когда эти определения и пункты убирают, первый президент уходит в прошлое. Потому что «первый президент» и «основатель» — это прошлое. Уже не настоящее. В данном случае это означает, что он остается в истории Казахстана как «первый президент», как «основатель государства», хотя у наших сограждан много вопросов в связи с этим определением. Но всё это означает, что в настоящем он не присутствует, он остается в прошлом как отражение некоего прошлого в Конституции.
Азаттык: 27 апреля в кулуарах парламента спикер мажилиса Ерлан Кошанов сказал журналистам, что после принятия поправок закон «О Первом Президенте» утратит силу. Нет ощущения, что все ради этого, собственно, и задумывалось?
Евгений Жовтис: Не думаю, что для этого. Хотя мы видели, что в ходе январских событий, в той их части, которая была мирной, когда были призывы политического характера, значительная часть требований в разных регионах страны была связана с ролью первого президента, его семьи. Было очень много раздражения и реакции. Поэтому на этот общественный запрос надо было как-то реагировать.
С другой стороны, господин Токаев и действующая власть не хотят полностью исключать экс-президента из истории независимого Казахстана. Поэтому это относительно компромиссный вариант: он остается зафиксированным в Конституции как «первый президент» и «основатель государства» — таким образом в прошлое он вписан, — а в настоящем никаких специальных полномочий, кроме сохранения неприкосновенности для него и членов его семьи, никаких институциональных полномочий, функций и специального участия в решении современных проблем Казахстана не предполагается.
Азаттык: Разве после отмены закона «О Первом Президенте» бывший президент не утратит неприкосновенность?
Евгений Жовтис: Надо посмотреть, что будет написано в законе «О президенте». Не «О Первом Президенте», а «О президенте». Он касается президента и должен касаться всех экс-президентов, не только первого. В этом законе, скорее всего, будут зафиксированы гарантии экс-президенту. Потому что в Конституции экс-президент как фигура сохранен. Я думаю, что просто не будет необходимости специально что-то определять для первого президента.
«ПРОДОЛЖЕНИЕ ТРАДИЦИЙ» КОНСТИТУЦИИ 1995-ГО
Азаттык: Токаев заявлял во время мартовского «послания» и на съезде партии власти о планируемом уходе от суперпрезидентской формы. Видите ли вы этот уход и какое-либо усиление парламента в проекте поправок к Конституции?
Евгений Жовтис: Нет. Кардинального перераспределения власти от президента к парламенту не увидел. Мы продолжаем существовать в режиме, может, чуть меньше суперпрезидентском, но президент продолжает сохранять целый ряд полномочий, связанных с различными назначениями. Он продолжает назначать председателей суда, председателя Высшего судебного совета, акимов областей, столицы и городов республиканского значения. Это не парламентская и не президентско-парламентская, а президентская республика, что бы там ни говорили. Система прежняя: три ветви власти плюс президент. Хотя по классике президент должен возглавить исполнительную власть и, соответственно, не быть напрямую связанным с представительной ветвью, в которой он будет назначать десять депутатов сената. Пять из этих депутатов будет рекомендовать Ассамблея [народа Казахстана], а другие пять он назначать сам. То есть мы продолжаем традиции Конституции, которая была написана 1995 году.
Азаттык: Способна ли изменить что-либо поправка, которая гласит, что земля и недра принадлежат народу, при том, что в следующем предложении говорится, что распоряжаться этой народной собственностью будет государство?
Евгений Жовтис: Ничего она не меняет. Земля — очень чувствительный для общества вопрос, больная тема. Мы помним земельные митинги 2016 года. Раньше, если мы помним, земля была в государственной собственности. Сейчас пытаются сделать ее «общенародной», а распоряжаться ею будет государство. Добавили слово «народ», не знаю, насколько народу стало от этого легче. Это будет работать тогда, когда народ будет представлен надлежащим образом в органах власти. Когда он будет не объектом, а субъектом принятия решений. Когда будет нормальная представительная демократия, когда маслихаты и парламент будут представлять народ, а народ будет знать, кто его представляет и сможет требовать от государства. Только тогда можно рассчитывать на то, государство будет распоряжаться правильно всем, что касается земли и недр, и частный собственник будет распоряжаться правильно, а контролировать все будет представительный орган власти, который избрал народ. Если этого нет, то, можно написать Конституцию в самой идеальной формулировке, только это вряд ли что-то изменит.
Азаттык: Как вы оцениваете инициативу воссоздания Конституционного суда?
Евгений Жовтис: Естественно, позитивно. Если мы вспомним историю, Конституционный суд у нас просуществовал очень недолго, и члены Конституционного суда, пусть не все, но выступили против крайне авторитарного проекта Конституции президента Назарбаева в 1995 году. Они выступали против и поплатились тем, что вместо них в новом проекте появился Конституционный совет. Конституционный суд обязательно нужно восстанавливать, разговоров тут никаких нет. Очень хорошо, что там закреплено право граждан обращаться в него, хотя у меня возникает вопрос с точки зрения ряда статей и юридической техники. Там какие-то достаточно своеобразные формулировки. Надо будет посмотреть, как их будут интерпретировать.
ЗАПРЕТЫ ДЛЯ РОДСТВЕННИКОВ ПРЕЗИДЕНТА — «ПОПУЛИЗМ»
Азаттык: Есть ли еще какие-то позитивные, с вашей точки зрения, изменения в проекте поправок?
Евгений Жовтис: К глубокому сожалению, в проект практически не вошел целый ряд поправок, который я предлагал. Я предлагал поправки к второму разделу, где говорится о правах и свобод человека. Несколько предложений было связано с тем, что у нас в ряде статей почему-то выделен такой вид некоммерческого юридического лица, как общественное объединение (статья 5 Конституции. — Ред.). Вообще общественные объединения бывают же не только политическими партиями. Это могут быть любые союзы, какие-то объединения уязвимых слоев населения и так далее. Непонятно, почему их надо было выделять специально в Конституции, если это один из видов неправительственных и некоммерческих организаций. Я предложил это убрать, потому что это шло из постсоветского прошлого.
Еще один важный момент: я предложил убрать норму о лишении гражданства из Конституции, которую вписали в 2017 году. Проблема в том, что у нас запрещено двойное гражданство, поэтому, когда человека лишают казахстанского гражданства, у него другого нет, он становится лицом без гражданства на нашей территории — в тюрьме или на свободе — его никуда невозможно отправить. Во-первых, в этом нет никакого смысла; во-вторых, это идет вразрез с международными стандартами.
Важная поправка связана с запретом смертной казни. Там очень странная формулировка. Если вы ее исключили, зачем в Конституции писать такую норму?
Если раньше институт уполномоченного по правам человека был лишь упомянут в Конституции — говорилось, что омбудсмен избирается сенатом, — то сейчас появилась специальная статья, которая определила его как конституционно закрепленный государственной институт. И это очень хорошо. Повышается статус уполномоченного по правам человека, он получает возможность самостоятельно обращаться в Конституционный суд какими-то вопросами, связанными с законами. Вот эти моменты я увидел позитивными. Но целый ряд проблем остался нерешенным.
Азаттык: Запрет родственникам президента занимать должности не входит в ряд «позитивных поправок»?
Евгений Жовтис: Это популизм. Мы опять приходим к январю этого года. К раздражению общества непомерным участием семьи первого президента, его близких и дальних родственников как в экономической сфере, так и в политической. Раздражение росло очень сильно, сейчас просто пытаются это сгладить, откорректировать. Может быть, это и отвечает запросам общества, но я считаю, что значительно больше этим запросам будет отвечать нормальная конкурентная среда. Если в ходе независимых справедливых и честных выборов оппозиция будет сообщать обществу, что действующий президент, премьер или аким посадил своих родственников на высокие посты, и он проиграет выборы? тогда следующий чиновник уже подумает, пойдут ли на пользу его электоральным перспективам родственники во власти.
Закрепление запрета в Конституции сыграет на руку президенту. Общество скажет: «Теперь президентские родственники не могут». Ну хорошо, могут не президентские, будут родственики акимов или министров. Надо решать проблему системно.
Пока это больше популистская норма, которая будет отвечать определенным ожиданиям общества, которое устало от активного участия семьи. Это поправка персональная.
ПРОДОЛЖАЯ «ЛАТАТЬ» ПОД КОЛЕБАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО МАЯТНИКА
Азаттык: По-вашему, необходимо ли выносить поправки на референдум?
Евгений Жовтис: Это очень сложный вопрос, потому что на референдуме хорошо решается конкретный вопрос. Когда вы выносите на референдум 50 поправок, очень трудно такое принимать. Я, например, за 10 поправок, но против 12-и, я как голосовать буду? Это тупиковая ситуация. Пожалуй, лучше в парламенте. Просто нужно, чтобы было общенародное обсуждение, чтобы депутаты встречались с обществом, выслушивали позиции, вырабатывали общую точку зрения и далее ставили на голосование в парламенте.
Ничего такого страшного нет в том, что поправки к Конституцию принимает парламент. Но это в том случае, когда есть обратная связь, когда общество участвует. Как у нас вообще обсуждаются проекты в парламенте? Мы же не помним, что депутаты хоть раз обсуждали законопроект больше часа. У нас ускоренный темп принятия поправок, а общенародного обсуждения я пока не вижу.
Азаттык: За 25 лет Конституцию меняли пять раз, затронув 64 статьи. Сейчас переписывают в очередной раз. В предыдущие разы говорили, что первый президент переписывает Основной закон под себя. Сейчас мы имеем дело с тем же самым? Переделыванием, но уже под второго президента?
Евгений Жовтис: Когда проект Конституции 1995 года был представлен, его отправили на экспертизу одному из конституционных экспертов США. Его заключение не было опубликовано, но у меня был шанс с ним познакомиться. В заключении эксперт с удивлением написал, что давно изучает конституционное право, но никогда не видел настолько авторитарную Конституцию. Мало того, что она была авторитарной в тот момент, когда принималась, в нее несколько десятков изменений были внесены в три захода. Сейчас вносят около 50 поправок. То есть Конституция поправляется столько раз, как будто это простой общий закон. Может, проще написать новую Конституцию и отработать ее максимально, а не пытаться продолжать латать это различными способами, пересматривая, отменяя, потом обратно включая? Надо принимать Конституцию стабильную, устойчивую и фиксировать все на длительное будущее, а не менять ее с изменением политической ситуации. Но, к сожалению, пока мы идем по этому пути.
И Назарбаев и Токаев неоднократно говорили, что Конституция вообще никаким изменениям подвергаться не будет. Еще недавно было сказано, что Конституцию трогать не будем. Но трогаем, еще как трогаем. Я понимаю, что трогаем, потому что время изменилось, и действительно нужно трогать. Но это же означает, что не только время изменилось, это означает, что она исходно писалась как личный документ, не как американская Конституция, в которую было внесено всего чуть более десятка поправок за всю двухсотлетнюю историю.
В нашу Конституцию вносятся изменения в зависимости от политической конъюнктуры и ситуации. Это, конечно, у меня вызывает грусть. Потому что хотелось бы все-таки написать такую Конституцию, которая не будет сначала создавать Конституционный суд, потом отменять и менять его на Конституционный Совет, потом обратно возвращать Конституционный суд, потом болтаться между полностью мажоритарной системой и смешанной системой…
Всё это означает, что у кого-то нет четкого представления о том, каким мы хотим видеть «Жаңа Қазақстан», и как принимать новую Конституцию, фиксирующую ситуацию на длительный период времени. Поскольку такого представления нет, то правящую элиту, извините за выражение, болтает во всех направлениях, в зависимости от того, куда качнется политический маятник.
