Аналитическая справка юриста Мереке Габдуалиева

Аналитическая справка касательно конституционно-правового статуса парламента, депутатов и реализации функций парламента

Введение

Структурно справка состоит из разделов: конституционно-правовой статус парламента и его депутатов; вопросы реализации функций парламента (законодательных, представительских, кадровых, контрольных), выводов и предложений, а также сравнительной таблицы по изменению законодательных актов.

  1. Конституционно-правовой статус парламента и его депутатов
  1. Конституционно-правовой статус Сената: к вопросу о бикамеральной структуре Парламента Казахстана  

Говоря о бикамеральном конституционном статусе казахстанского парламента, необходимо отметить, что его двухпалатная структура нашла свое теоретическое обоснование в специальных трудах. Так, Г.С. Сапаргалиев считал, что «структура Парламента совершенно не связана с формой государственного устройства»[1] и достаточно критично относился к мнению о «якобы повторении законодательной работы Мажилиса в Сенате», поскольку такой подход к «Парламенту, органу, выполняющему законодательные функции, практически ведет к умалению его роли и значения для настоящего и будущего общества и государства» [2].

Л.С. Жакаева приводит аргументы в обоснование двухпалатной структуры Парламента: 1) наличие второй (верхней) Палаты Парламента позволяет избежать поспешности в принятии решений и, прежде всего, в законодательной сфере; 2) наличие второй Палаты Парламента позволяет открыто и гласно осуществлять законодательную политику официальных властей; 3) наличие второй Палаты позволяет обеспечивать стабильность действующей конституции по принципиальным позициям, то есть незыблемость ее базовых положений, ибо вторая Палата Парламента препятствует резкой смене политического курса, она способствует преемственности политики при обновлении состава нижней палаты парламента; 4) двухпалатная структура позволяет представлять интересы народа (населения страны) в Парламенте не только в масштабах государства, но и в разрезе региональных интересов; 5) к достоинствам второй Палаты Парламента следует отнести и то, что, в мировой конституционной практике обычно к кандидатам в члены верхней Палаты предъявляются более жесткие требования, нежели к кандидатам в депутаты нижней Палаты; 6) наличие второй (верхней) Палаты не позволяет другой Палате радикализироваться; 7) наличие второй Палаты в Парламенте нейтрализует влияние лоббирующих сил на законотворческий процесс [3].

Не ставя под сомнение обоснованность приведенных аргументов в обоснование бикамерализма казахстанского парламента, необходимо отметить, что реальная политическая практика вносит свои коррективы в особенности функционирования казахстанского Парламента.

Так, после выборов депутатов маслихатов всех уровней 19 августа 2007 г. (когда местные представительные органы были образованы в основном из представителей партии «Нур Отан») – в Республике Казахстан был сформирован Сенат Парламента, в котором были представлены лица, выражающие интересы одной партии.

По итогам же выборов 15 января 2012 г. партия «Нур Отан» набрала 5621436 голосов или 80,99 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, Партия Патриотов Казахстана — 57732 голосов или 0,83 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, Демократическая Партия Казахстана «Ак Жол» — 518405 голосов или 7,47 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, Общенациональная социал-демократическая партия — 116534 голосов или 1,68 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, Коммунистическая Народная партия Казахстана — 498788 голосов или 7,19 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, Казахстанская социал-демократическая партия «Ауыл» — 82623 голосов или 1,19 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, Демократическая партия «Әділет» — 45702 голосов или 0,66 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Таким образом, в 2012 году в Мажилис Парламента прошли представители трех партий – партия «Нур Отан» (80,99 % — 83 места) и две партии — ДПК «Ак Жол» (7,47 % — 8 мест), Коммунистическая Народная партия Казахстана (7,19 % — 7 мест). От Ассамблеи народа Казахстана было избрано 9 депутатов в Мажилис Парламента [4]

20 марта 2016 года состоялись внеочередные выборы депутатов Мажилиса Парламента РК шестого созыва, избираемых по партийным спискам, по территории единого общенационального избирательного округа. Партия «Нұр Отан» — 6183757 голосов или 82,20 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании; Коммунистическая Народная партия Казахстана — 537123 голоса или 7,14 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании; Демократическая Партия Казахстана «АК ЖОЛ» — 540406 голосов или 7,18 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании; Политическая Партия «Бірлік» — 21484 голоса или 0,29 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании; Общенациональная социал-демократическая партия – 88813 голосов или 1,18 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании; Народно-демократическая патриотическая партия «Ауыл» — 151285 голосов или 2,01 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Итоги выборов 2016 года ничем не отличались от итогов голосования 2012 года и  депутатские места были распределены следующим образом: Партия «Нұр Отан» — 84; Коммунистическая Народная партия Казахстана — 7; Демократическая Партия Казахстана «Ак Жол» — 7 [5]. По итогам выборов местных представительных органов маслихаты были сформированы в основном от представителей одной партии.

К сожалению, Сенат, который по своей изначальной политико-правовой природе призван (в том числе) выражать интересы регионов через механизм своего косвенного избрания, — в реальной политической практике не обеспечил фактора аккумуляции интересов всех социальных слоев населения в бикамеральной системе Парламента РК.

По сути, после выборов 19 августа 2007 г., 15 января 2012 г. и 20 марта 2016 г. Сенат и Мажилис Парламента РК по своему политическому облику и «политической правоспособности» [6] превратились в одноликий институт, выражающий интересы одной партии «Нур Отан». В условиях однопартийного состава парламента невозможен взаимный контроль и баланс его палат, что выхолащивает один из неотъемлемых признаков представительной ветви власти – «коллегиальность» [7].

Не вызывает сомнения, что назначение верхней палаты состоит в том, чтобы сдерживать народных представителей в нижней палате от поспешных решений. Это способ защитить правительство от народных страстей, т.е. сенат – есть своего рода «фильтр» на пути принятия законов.

Однако, в государствах с несформировавшимся недемократическим политическим режимом сенат обеспечивает послушный характер законодательной власти по отношению к исполнительной власти и во многом декоративную роль парламента, поскольку в таких режимах сенат в большей степени выступает как проводник воли президента и правительства.

Также следует отметить, что в Казахстане наблюдается тенденция, когда в стране проводятся досрочные выборы депутатов Мажилиса Парламента. Так, 20 января 2016 года Указом Президента РК был снова распущен пятый созыв Парламента РК [8].

После роспуска нижней палаты Парламента — функции Парламента по принятию конституционных законов и законов осуществлялись Сенатом, поскольку, подпункт 5) статьи 55 Конституции РК предусматривает такую возможность «в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий».

Наделение правом самостоятельного законотворчества Сената в условиях двухпалатного Парламента, на взгляд Л.С. Жакаевой, недостаточно обоснованно как с позиций воспринятой Казахстаном модели конструирования законодательной ветви власти, так и с точки зрения имеющейся правовой базы законодательной деятельности Парламента РК [9].  

По сути, право осуществления законодательной функции Сенатом в период временного отсутствия Мажилиса противоречит бикамеральной политико-правовой природе Парламента РК как высшего представительного органа власти.

В этой связи, представляет интерес практика Конституционного Суда РФ по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ [10]. Конституционный Суд РФ сформулировал важную правовую позицию, согласно которой «конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства, предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение».

При этом, Конституционный Суд РФ отметил, что представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа – 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации).

В Постановлении Конституционного Суда РФ указывается, что «отожествление понятий «общее число депутатов» и «фактически избранных депутатов» не отвечает требованиям Конституции РФ гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе» [11].

Применительно к Казахстану можно проследить вступление в противоречие подпункта 5) статьи 55 — пункту 1 статьи 49 Конституции РК о том, что «Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики…».

Дело в том, что верхнюю палату Парламента РК – Сенат образуют депутаты, представляющие по два каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества (п.2 ст.50 Конституции РК).

Избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании (п.2 ст.51 Конституции РК). Выборщиками являются депутаты маслихатов (местных представительных органов) всех уровней, которые избирают сенаторов на совместном заседании.

По моему мнению, только лишь Сенат Парламента (без Мажилиса Парламента) не может обладать качеством высшего представительного органа, а поэтому право Сената выполнять функции Парламента по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий, не выдерживает критики и с научной точки зрения не состоятельно.

Считаю, что норма Конституции РК (пп. 5) ст.55) о выполнении Сенатом функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий, — противоречит пункту 1 статьи 50 Конституции РК, что «Парламент состоит из двух Палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе».  

К примеру, Конституция РФ также содержит норму (п.1 ст.99), что «Федеральное Собрание является постоянно действующим органом». По мнению Н.С. Волковой, данная конституционная норма формулирует важнейшую характеристику функционирования Федерального Собрания – постоянство его деятельности. Постоянство деятельности в равной степени распространяется на обе палаты парламента [12].

В свою очередь, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. № 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции РФ» определено, что «статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется, кроме того, невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными статьей 109 Конституции РФ запретами на роспуск Государственной Думы — в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции РФ (часть 3); с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации (часть 4); в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (часть 5). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента РФ (статья 92, часть 3, Конституции РФ)» [13].

Для сравнения, в ст. 24 Конституции Франции закрепляется, что «Сенат, число членов которого не может превышать 348, избирается путем непрямых выборов. Он обеспечивает представительство административно-территориальных образований Республики» [14]. Однако, Сенат Франции не имеет права самостоятельно принимать законы без участия нижней палаты.

Исходя из вышеизложенного, в целях полноценной реализации конституционной нормы о том, что две Палаты Парламента РК: Сенат и Мажилис действуют на постоянной основе (п. 1 ст. 50), а также обеспечения представительского характера парламента Казахстана, предлагаем исключить подпункт 5) статьи 55 Конституции РК, тем самым исключив право Сената выполнять функции Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий.

  1. Конституционно-правовой статус депутата Парламента Республики Казахстан
  1. Модель избирательной системы, конституционно-правовой и политический статус депутатов Мажилиса Парламента

Согласно пункта 3 статьи 50 Конституции РК «Мажилис состоит из ста семи депутатов, избираемых в порядке, установленном конституционным законом». Законодатель после конституционных реформ 2007 года установил пропорциональную избирательную систему путем внесения соответствующих изменений и дополнений в  Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан»[15].

Избрание девяноста восьми депутатов Мажилиса из ста семи осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Остальные девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана, которая приобрела конституционный статус (п.1 ст.51 Конституции РК).

Статья 97-1 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» установила семипроцентный барьер для прохождения политических партий в Мажилис Парламента. По итогам выборов депутатов Мажилиса Парламента РК и депутатов маслихатов (местных представительных органов) всех уровней 19 августа 2007 года ни одна партия, кроме правящей партии НДП «Нур Отан», не смогла преодолеть установленный семипроцентный барьер, а на местном уровне были сформированы маслихаты в основном от НДП «Нур Отан».

В результате создавшуюся в Казахстане политическую ситуацию по итогам выборов в Мажилис Парламента и маслихаты всех уровней (19 августа 2007 г.) можно охарактеризовать как установление безусловного преобладания пропрезидентских сил на всех уровнях и во всех органах власти при одновременном формировании системы однопартийного правления во всех ветвях власти.

По мнению французского ученого М. Дюверже, степень разделения властей гораздо больше зависит от партийной системы, чем от положений, записанных в конституциях. Так, однопартийность приводит к весьма значительной концентрации властей, даже если официальные тексты устанавливают более или менее обозначенное их разделение: единственная партия прочно скрепляет их в различных властных органах[16].

Профессор М.А. Сарсембаев, говоря о выборах 19 августа 2007 года, отмечает, что пропорциональная избирательная система при выборах в Парламент РК выявила слабые стороны политических партий. Ситуация, сложившаяся после прошедших выборов, когда все места в Мажилисе Парламента получила одна партия, на данном этапе политического развития казахстанского общества вряд ли могла оказать положительное влияние на процесс развития политических партий и формирование в Казахстане новой демократической и электоральной культуры[17]

Позже, исходя из опыта прошедших выборов, в Конституционный закон РК «О выборах» были внесены изменения, согласно которым «Если семь процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, получено только одной политической партией, то к распределению депутатских мандатов допускается список указанной политической партии, а также партийный список партии, набравшей следующее наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании» (п.2 ст.97-1).

Полагаем, что в условиях казахстанской политической действительности Республике Казахстан была бы приемлема смешанная модель избирательной системы, при которой депутаты нижней палаты парламента избирались бы поровну как вновь произошло в России в соответствии с изменениями в федеральный закон в 2014 году.

Такая модель способна сочетать положительные стороны мажоритарной избирательной системы (постоянная связь депутата со своими избирателями; знание своего округа, его проблем, знание людей; избиратели имеют большее представление о депутате) и пропорциональной избирательной системы (обеспечение адекватного представительства политических сил в парламенте; выявление политических интересов населения, что способствует более эффективной связи между государством и обществом; развитие политического плюрализма в обществе). Избрание депутатов нижней палаты парламента поровну в Казахстане способствовало бы сбалансированному сочетанию положительных сторон указанных выше избирательных систем.

Очевидно, что существующая пропорциональная избирательная система с жестко доминирующим уклоном правящей партии в политической системе общества, когда ее победа на выборах гарантирована административным ресурсом, ставит «народных избранников» в зависимость от партийного руководства, но – не от электората.

Безусловно, мнение народа и принимаемые органами власти решения не могут идеально совпадать. Однако, между ними не должно быть огромных расхождений, ибо основой  легитимности представительного органа является «убеждение большинства членов общества в правомерности полномочий данного состава парламента, отдельных депутатов его составляющих»[18].

Введенная пропорциональная избирательная система с высоким процентным барьером для прохождения политических партий в парламент при отсутствии партийных традиций не в состоянии обеспечить представительства различных интересов общества в парламенте страны.

Сложившаяся в Казахстане пропорциональная модель формирования нижней палаты парламента в условиях неразвитых институтов гражданского общества, недоверия населения к политическим партиям еще больше отдаляют страну от демократии. Депутаты парламента ставятся в зависимость не от народа, а от провластных партий, а вернее, от «патрона», «шефа», который определяет вопрос того, кто будет в партийном списке и кому быть «представителем» народа. Такая модель не способна воспроизводить демократические традиции, выражать интересы народа, а все больше загоняет общество в тупик, поскольку пропорциональная избирательная система жизнеспособна в другом политическом измерении, но – никак не на современном этапе конституционного развития Казахстана.

Сложившаяся в Казахстане пропорциональная модель формирования нижней палаты парламента в условиях неразвитых институтов гражданского общества, недоверия населения к политическим партиям еще больше отдаляют страну от демократии. Депутаты парламента ставятся в зависимость не от народа, а от провластных партий, а вернее, от «патрона», «шефа», который определяет вопрос того, кто будет в партийном списке и кому быть «представителем» народа. Такая модель не способна воспроизводить демократические традиции, выражать интересы народа, а все больше загоняет общество в тупик, поскольку пропорциональная избирательная система жизнеспособна в другом политическом измерении, но – никак не на современном этапе конституционного развития Казахстана.

Фактическое политическое положение Парламента в системе органов государственной власти, его «политическая правоспособность» [19], способность реально выражать волю народа напрямую зависят от механизма его формирования. Источником полномочий конституционных органов власти (мы имеем прежде всего представительной) является воля народа. Актом выборов народ (в лице избирательного корпуса) определяет полномочность органов власти [20].

Таким образом, модель избирательной системы имеет свои особенности функционирования в условиях различных политических систем, а также напрямую влияет на фактическое политическое положение парламента в системе органов государственной власти и реализацию его конституционных функций.   Другими словами, «конституционно-правовой статус» и «политический статус» парламента могут не совпадать, и соответственно, может быть нарушен баланс между ветвями государственной власти, что в целом представляет опасность для конституционного развития государства [21].

Норма конституции, что «избрание девяноста восьми депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (п. 1 ст. 51) не ограничивает законодателя установить смешанную избирательную систему. Предлагаем внести соответствующие изменения и дополнения в Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан», направленные к установлению смешанной избирательной системы при выборах депутатов Мажилиса Парламента.

Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана, которая приобрела конституционный статус (п.1 ст.51 Конституции РК). Выборы депутатов Мажилиса Парламента, избираемых Ассамблеей народа Казахстана, проводится на сессии Ассамблеи народа Казахстана, созываемой Президентом Республики (п. 1 ст. 93-1 конституционного закона РК «О выборах»).

Необходимо отметить, что Ассамблея народа Казахстана является невыборным органом. В соответствии со статьей 7 Закона РК от 20 октября 2008 года № 70-IV «Об Ассамблее народа Казахстана», Президент Республики Казахстан: образует и реорганизует Ассамблею; определяет направления деятельности Ассамблеи; назначает и освобождает от должности руководящих должностных лиц Ассамблеи; созывает Сессию Ассамблеи; осуществляет иную деятельность в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан. Первому Президенту Республики Казахстан — Лидеру Нации принадлежит право пожизненно возглавлять Ассамблею народа Казахстана[22].

Избрание девяти депутатов Мажилиса Парламентом этим органом противоречит пункту 7.2. Документа Копенгагенского совещания по человеческому измерению ОБСЕ от 29 июня 1990 года (далее — Копенгагенский документ ОБСЕ 1990 г.), который устанавливает, что «для того, чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства участники… допускают, чтобы все мандаты по крайней мере в одной палате национального законодательного органа были объектом  свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов».

Статьи 7, 24 и 25 Конституционного закона «О выборах» устанавливают, что выборщиками могут быть граждане Республики, являющиеся депутатами маслихатов. Поэтому члена Ассамблеи народа Казахстана нельзя считать рядовым избирателем.

Исходя из вышеизложенного, предлагаем в конституционном законе РК «О выборах» определить критерии составления списка избирателей при выборах депутатов Мажилиса Парламента, избираемых Ассамблеей народа Казахстана.

  1. Правовое регулирование взаимоотношений политической партии с депутатами, представленными в Парламенте

В соответствии с п.1 ст.34 Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «депутаты Парламента вправе создавать депутатские объединения в виде фракций политических партий и депутатских групп» [23].

В Регламенте Мажилиса Парламента РК, утвержденном Постановлением Мажилиса Парламента РК от 8 февраля 1996 года, указано, что минимальная численность фракции политической партии должна составлять не менее семи депутатов Мажилиса Парламента (п.157), в составе депутатской группы должно быть не менее пятнадцати депутатов Парламента 157-1 [24].

В Регламенте Мажилиса закреплены основные полномочия фракций политических партий: 1) выражение интересов политической партии в законодательной и иной деятельности Парламента РК; 2) участие в проводимых Президентом РК консультациях по кандидатуре Премьер-Министра Республики; 3) иные направления деятельности фракции политической партии, осуществляемые в целях реализации полномочий депутатов Парламента и Мажилиса Парламента (п.162).

Положительным моментом правового регулирования деятельности фракции политической партии является то, что фракция имеет связь с самой политической партией. Так, согласно Регламенту Мажилиса [25], во-первых, деятельность фракций политических партий может быть досрочно прекращена по решению высших и (или) руководящих органов политической партии в порядке, установленном законодательством РК (п. 162-1), во-вторых, фракция политической партии в своей деятельности взаимодействует с руководящими органами политической партии, а также участвует в работе общественной приемной политической партии (п.162-2), в-третьих, член фракции политической партии может быть исключен из нее по решению руководящего органа политической партии в соответствии с уставом политической партии и положением о фракции политической партии (п.162-4).

Также, Конституционный закон РК «О Парламенте РК и статусе его депутатов» содержит норму, согласно которой, «депутат Мажилиса Парламента лишается своего мандата при: 1) выходе или исключении его из политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом он избран; 2) прекращении деятельности политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом он избран» (п.7 ст.24) [26].

Действие данной нормы вызвало в свое время дебаты в течение нескольких дней в Мажилисе Парламента об отзыве мандата одного из депутатов за то, что он выходит из той партии, по списку которой был избран. Тогда академик С.З. Зиманов высказал мнение, что «это еще одно свидетельство слабости Парламента, хотя качественный состав и уровень подготовленности депутатского корпуса достаточно высокий. Нельзя идти Мажилису на поводу какой бы то ни было партии, партийной фракции, чтобы последние могли отлучить кого-то из депутатов из состава Парламента. Партийные законы, не являющиеся правовыми по своей форме, не могут быть распространены на внутреннюю парламентскую деятельность. Парламент ничего общего не имеет с церковью или клубом полномочных представителей фракций от партий, чтобы депутата можно было бы исключить за веру или расхождение его взглядов с партией» [27]

Для сравнения, в Российской Федерации, согласно Федеральному закону от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (п.3 ст.4), «полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случае … выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит…»[1]. «Прочная привязка депутата к фракции, — по мнению Е.А. Волковой, — означает также установление отношений подчиненности внутри самой фракции, и тем самым окончательно выхолащивает отношения депутатов с избирателями, лишая их возможности выражения независимого мнения граждан, которые не относятся к каким-либо партийная дисциплина депутатов Парламента вызвана сложившейся пропорциональной избирательной системой в наших странах и ставит на повестку дня вопрос о необходимости законодательного определения статуса оппозиции в парламенте, гарантиях прав политической оппозиции в парламенте и за его пределами.

Конституционным законом РК от 2 июня 2020 года № 339-VІ ЗРК «О внесении дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» было введено понятие «парламентская оппозиция», под которой понимается «политическая партия или политические партии, представленные в Мажилисе Парламента и не входящие в парламентское большинство, выступающие, как правило, с иной, чем парламентское большинство, позицией по социально-экономическим и (или) общественно-политическим вопросам» (п. 2 ст. 34-1). Данные поправки в Конституционный закон вводятся в действие с 1 января 2021 года [32]. Однако, данные поправки в конституционный закон носят косметический характер и существенно не влияют на развитие института парламентской оппозиции.

А.В. Теперик в своем диссертационном исследовании обосновал, что роль и место многопартийных выборов в становлении конституционного строя состоит в том, что они являются: во-первых, гарантией от узурпации политической власти кем бы то ни было путем периодического ее обновления; во-вторых, ведущим элементом механизма народовластия, с помощью которого достигается адекватное воплощение в органах власти наиболее важных общественно-политических интересов; в-третьих, стимулирующим средством формирования самостоятельного самоуправляемого гражданского общества; в-четвертых, способом введения острых социально-политических конфликтов в конституционно-правовые рамки [33].

По сути, когда реальная оппозиция выводится из конституционного поля, то протестная часть населения переходит к диссидентским, нелегальным способам выражения мнения.

За годы независимости в стране были сформированы социальные категории протестующих граждан: ипотечники, дольщики, работники нефтедобывающих и горнодобывающих отраслей экономики, граждане, которые не могут получить места для своих детей в дошкольных учреждениях [34] и другие. Умалчивание и невозможность решения проблем данных категорий граждан через конституционные механизмы участия политических партий в жизни общества и государства угрожает основам конституционного строя и опасны для государства с точки зрения конституционных и политических рисков.   

В этой связи представляется удачным опыт России, когда политические партии, не представленные в Государственной Думе Федерального Собрания, наделяются законом правом не менее одного раза в год участвовать в пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. На пленарное заседание приглашаются представители всех политических партий, не представленных в Государственной Думе Федерального Собрания.

Политические партии, не представленные в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, вправе не менее одного раза в год участвовать в пленарном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. На пленарное заседание приглашаются представители всех политических партий, не представленных в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от того, действуют ли на территории субъекта Российской Федерации региональные отделения таких политических партий. Неучастие политической партии в соответствующем пленарном заседании не является основанием для проведения дополнительного пленарного заседания с ее участием (ст. 26.2. Федерального закона «О политических партиях»[35]).

Предлагаем в Республике Казахстан на уровне закона закрепить право политических партий, не представленных в Мажилисе Парламента, участвовать в пленарном заседании Мажилиса Парламента не менее одного раза в год. Аналогичное право участвовать в заседании местных представительных органов власти (маслихатов) не менее одного раза в год необходимо предоставить партиям, чьи члены не представлены в маслихатах.

Новый же пункт 2-1 статьи 34 Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», согласно которому «руководителям фракций политических партий, а в случае их отсутствия либо по их уполномочию представителям фракций политических партий гарантируется право выступления на совместных заседаниях Палат Парламента, пленарных заседаниях Мажилиса Парламента, заседаниях постоянных комитетов, рабочих групп, парламентских слушаниях и иных мероприятиях», вводимый в действие 1 января 2021 года Конституционным законом Республики Казахстан от 2 июня 2020 года № 339-VІ ЗРК «О внесении дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», не решает вопроса развития конституционной оппозиции в стране [36].

Важным вопросом является государственное финансирование деятельности политических партий. В Республике Казахстан «бюджетные средства ежегодно выделяются политическим партиям, представленным в Мажилисе Парламента Республики Казахстан по итогам последних выборов» (п. 1 ст. 18-1 Закона РК «О политических партиях») [37]. Если учитывать то обстоятельство, что для избрания в Мажилис Парламента партийный список должен получить семь и более процентов голосов избирателей от числа принявших участие в голосовании (п. 1 ст. 97-1 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»[38]), то можно сформулировать вывод о наличии законодательного ограничения для государственного финансирования деятельности партий, не способствующего развитию партийной системы. 

Предлагаем в Республике Казахстан на законодательном уровне установить обязательность государственного финансирования деятельности политических партий, партийный список которой получил по результатам выборов не менее трех процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а также политических партий, у которых хотя бы один выдвинутый кандидат в депутаты местного представительного органа (маслихат) по итогам выборов получил депутатский мандат.

  1. Конституционно-правовые гарантии деятельности депутата, депутатская неприкосновенность

В пункте 4 статьи 52 Конституции РК закреплено, что «депутат Парламента в течение срока своих полномочий не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия соответствующей Палаты, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений».

Парламентский иммунитет – одна из привилегий парламентария, позволяющая ему свободно осуществлять свои функции. Иммунитет включает парламентскую неответственность и неприкосновенность. Неответственность дает возможность парламентарию свободно выступать в парламенте и вне его, высказывать свои суждения в актах, представляемых им в парламент, свободно голосовать. Неприкосновенность – вторая часть иммунитета – направлена на защиту парламентария от какого-либо преследования со стороны судебных властей за действия, акты, совершенные им вне исполнения своих функций, когда парламентарий выступает в качестве простого гражданина [39]

Согласно статье 26 Конституции Франции «член Парламента не может подвергаться преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду за высказанное им мнение или голосование при исполнении им своих обязанностей.

Член Парламента в случае преследования его за совершение тяжкого преступления или правонарушения средней тяжести может быть подвергнут аресту или иной мере, связанной с лишением или ограничением свободы,   только с разрешения бюро палаты, в которой он состоит. Это разрешение не требуется в случае задержания с поличным на месте преступления или правонарушения либо в случае вынесения окончательно приговора.

Заключение под стражу, меры, связанные с лишением или ограничением свободы, либо преследование члена Парламента приостанавливаются на срок сессии, если палата, в которой он состоит, того потребует. Соответствующая палата собирается по праву на дополнительные заседания, чтобы в случае необходимости сделать возможным осуществление положений предыдущего абзаца [40].

В Украине депутатская неприкосновенность была исключена. Ранее в статье 80 Конституции Украины содержалась норма, что «народные депутаты Украины не могут быть без согласия Верховной Рады Украины привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы». Данная часть статьи 80 Конституции Украины была исключена.

Согласно новой редакции статьи 80 Конституции Украины «народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету» [41].

Во Франции депутатская неприкосновенность закреплена в Законе «О статусе депутатов». Согласно преамбулы статьи 1 Французского закона «О статусе депутатов»[42] «парламентский иммунитет — это термин, используемый для обозначения группы положений, которые предоставляют парламентариям правовую систему, освобождающую их от ограничений обычного права в их отношениях с законом, чтобы сохранить их независимость.

Стремление согласовать необходимую защиту осуществления депутатских полномочий с принципом равенства граждан перед законом привело к определению двух категорий иммунитета: «неответственности» и неприкосновенности».

В статье 1 раздела I Закона Франции о статусе депутатов указано, что неприкосновенность, или абсолютный иммунитет, защищает парламентариев от судебного преследования в связи с действиями, связанными с исполнением ими своих служебных обязанностей. Согласно пункту 1 статьи 26 Конституции Франции «ни один член парламента не может быть подвергнут судебному преследованию, расследованию, аресту, задержанию или суду в связи с выраженными мнениями или голосами, поданными при исполнении своих служебных обязанностей».

Он защищает парламентариев от любого судебного разбирательства, гражданского или уголовного, которое может быть возбуждено за действия, которые, будучи совершены вне рамок парламентской должности, могут привести к уголовному преследованию или гражданской ответственности лица, ответственного за них (например, диффамация или клевета).

Однако судебная практика исключает замечания, сделанные парламентарием во время радиоинтервью, или мнения, выраженные в докладе, написанном для миссии, запрошенной правительством.

Таким образом, даже если он обеспечивает широкую защиту, это не означает полного иммунитета, поскольку во время своих выступлений на пленарных заседаниях депутаты остаются под дисциплинарной системой, предусмотренной регламентом Национального Собрания.

Что касается сферы его применения, то принцип неприкосновенности имеет абсолютный характер, поскольку он не может быть отменен никакими процедурами. Он является постоянным, так как применяется в течение всего года, в том числе во время каникул. Он бессрочен и применяется к процессуальным действиям, совершенным в течение срока полномочий, даже после истечения этого срока. Осуществление принципа неприкосновенности целиком и полностью входит в компетенцию судебных органов. Это вопрос общественного порядка, и парламентарий не может от него отказаться[43].

В соответствии со ст. 2 раздела I Закона Франции «О статусе депутата» принцип неприкосновенности направлен на то, чтобы избежать ситуаций, когда осуществлению депутатских полномочий препятствуют определенные уголовные процедуры, связанные с деяниями, совершаемыми депутатами, действующими как нормальные граждане. Он регулирует условия применения уголовного судопроизводства в отношении деяний, не входящих в его компетенцию.

Хотя после реформы от 4 августа 1995 года система неприкосновенности больше не защищает депутата от возбуждения уголовного дела (обвинительного заключения), тем не менее депутат не может быть арестован или подвергнут какой-либо другой мере лишения свободы или ограничения свободы (судебный надзор) без разрешения бюро, за исключением случаев серьезного преступления или другого крупного преступления, совершенного на месте преступления, или окончательного осуждения. Неприкосновенность касается только личности парламентария. Он применяется только в делах, касающихся уголовного или мирового суда.

Неприкосновенность имеет суженную сферу применения, ограниченную продолжительностью срока полномочий. Ходатайства об аресте или о мерах содержания под стражей или полу-содержания под стражей в отношении направляются направляются Генеральным прокурором (главным государственным советом) в компетентный Апелляционный суд и препровождаются министром юстиции председателю Национального собрания, а затем рассматриваются делегацией бюро, потом — самим бюро. Запрос не публикуется, а экспертиза проводится в условиях строжайшей конфиденциальности. Только решение бюро публикуется в журнале «Оfficiel» и в фельетоне. Роль бюро состоит исключительно в том, чтобы сделать заявление о серьезном, справедливом и искреннем характере просьбы. Судя по решениям, принятым бюро после пересмотра Конституции 1995 года, его полномочия по оценке позволяют ему не только принимать или отклонять просьбу в целом, но и, если это необходимо, принимать во внимание только некоторые ее аспекты.

В соответствии с пунктом 3 статьи 26 Конституции Франции содержание под стражей, применение мер, связанных с лишением свободы или ограничением свободы, а также любых других мер, характеризующих производство по делу в отношении депутата может быть приостановлено решением Национального Собрания [44].

Пункт 4 статьи 52 Конституции РК получил развитие в статье 32 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов», согласно которой депутат Парламента в течение срока своих полномочий не может быть задержан, подвергнут содержанию под стражей, домашнему аресту, приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия соответствующей Палаты, кроме случаев задержания на месте преступления либо совершения тяжкого или особо тяжкого преступления.

Для получения согласия на привлечение депутата к уголовной ответственности, задержание, содержание под стражей, домашний арест, привод или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, Генеральный Прокурор вносит представление в Сенат либо Мажилис, которое направляется Палатами в Центральную избирательную комиссию для подготовки его рассмотрения на заседании соответствующей Палаты. Представление вносится перед ознакомлением депутата с постановлением о квалификации деяний подозреваемого, перед задержанием, обращением в суд с ходатайством о санкционировании его содержания под стражей, домашним арестом, приводом, а также направлением дела об административном правонарушении в суд.

Представление Генерального Прокурора и заключение Центральной избирательной комиссии рассматриваются не позднее чем в двухнедельный срок со дня их поступления и Палата вправе потребовать от соответствующих должностных лиц предоставления дополнительной информации. Палата принимает мотивированное решение и в течение трех рабочих дней направляет его Генеральному Прокурору и руководителю государственного органа Республики, осуществляющего дознание и предварительное расследование. Депутат вправе участвовать в рассмотрении Палатой вопроса о его неприкосновенности.

После регистрации повода к началу досудебного расследования в Едином реестре досудебных расследований досудебное расследование может быть продолжено только с согласия Генерального Прокурора. В случаях, когда депутат Парламента задержан на месте преступления либо установлен факт приготовления или покушения на совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо им совершено тяжкое или особо тяжкое преступление, досудебное расследование в отношении него может быть продолжено до получения согласия Генерального Прокурора, но с обязательным его уведомлением в течение суток. Надзор за соблюдением законности в ходе расследования дела осуществляется Генеральным Прокурором.

Центральная избирательная комиссия запрашивает в соответствующем суде, принявшем решение по делу, информацию о результатах рассмотрения дела по обвинению депутата Парламента и, в случае вступления в законную силу в отношении его обвинительного приговора, вносит представление в соответствующую Палату о лишении депутатского мандата [45].

Предлагаем исключить пункт 4 статьи 52 Конституции РК и статью 32 Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов по опыту Украины.

Следует обратить внимание на опыт Франции касательно специфических запретов в отношении депутатов. Так, согласно пункту 1 раздела III Французского закона «О статусе депутатов» специфические запреты – это запреты, касающиеся весьма специфических действий и ситуаций, существуют главным образом в попытке поднять моральные стандарты политической жизни в целях:

— ограждения парламентария от всех форм давления (ни один депутат или сенатор не может получить, за исключением определенных обстоятельств, никаких французских наград в течение срока его полномочий);

— недопущения всякого нарушения достоинства парламентской должности (ни депутаты, ни сенаторы не могут использовать свое положение в рекламных целях);

— невозможности использования ни одной организацией средств массовой информации имени депутата в качестве депутатской неприкосновенности (если депутат является владельцем либо редактором СМИ, то он должен передать это СМТ в доверительное управление).

Помимо распространенного во многих странах обязательства по декларированию имущества депутатами, в пункте 2 статьи 2 раздела III Закона Франции «О статусе депутата» закреплена обязанность «Декларирования добровольной деятельности». Депутат должен задекларировать (оповестить):

— о добровольной деятельности, которая могла бы привести к конфликту интересов;

— о других выборных должностях и должностях, занимаемых во время выборов;

—  имена парламентских помощников, а также другие виды деятельности, которые они объявили;

— профессиональная деятельность или деятельность, представляющая общий интерес (даже неоплачиваемая), которую депутат стремится поддерживать в течение своего срока полномочий.

В декларации также должен быть указан размер вознаграждения, надбавки или премии, которые он получил за заявленную деятельность [46].

В целях исключения конфликта интересов в период депутатской деятельности предлагаем в статье 24 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов» закрепить норму, что занятие депутатом преподавательской, научной или иной творческой деятельности в качестве работника по трудовому договору либо стороны по гражданско-правовому договору должно быть отражено в уведомлении в Центральную избирательную комиссию Республики Казахстан с указанием организации, размере заработной платы или вознаграждения с приложением копий договора либо иных документов.

Например, могут возникнуть ситуации, что депутат будет получать вознаграждение в высшем учебном заведении в качестве профессора, что может повлиять на объективность проведения парламентского контроля за деятельностью данного учебного заведения в случае возникновения такой ситуации. Аналогичные ситуации возможны и с другими организациями, в которых депутат находится в трудовых либо гражданско-правовых отношениях, что содержит риски коррупции и лоббирования интересов таких организаций.

  • Вопросы реализации функций парламента Республики Казахстан  

В специальных исследованиях указывается, что «Парламент Республики Казахстан обладает на сегодняшний день тремя видами функций: 1) законодательными функциями; 2) контрольной функцией; 3) функцией формирования (выбора, назначения, дачи согласия) политическими и другими ответственными служащими некоторых высших органов государства»[47]. Необходимо отметить, что подобная классификация функций парламента носит условный характер, поскольку, например, функция формирования высших органов государства, тесно связана с функцией контроля за деятельностью этих органов, и поэтому могут рассматриваться как контрольно-кадровые функции парламента.

В работах по конституционному праву зарубежных стран указывается, что современный парламент обладает такими полномочиями, как: законодательные, представительные, финансово-бюджетные, в сфере международных отношений, обороны и безопасности, организационно-контрольные[48].

  • Вопросы реализации законодательных функций

Вопросы реализации законодательных функций Парламента остаются достаточно актуальными в Республике Казахстан.

Во-первых, как известно, в пункте 3 статьи 61 Конституции РК перечислены вопросы, по которым Парламент вправе издавать законы, регулирующие важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы. В Конституции указано, что «все иные отношения регулируются подзаконными актами» (ч.2 п.3 ст.61).

В п. 1 ст. 16 Конституционного закона РК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» [49] эта норма продублирована: «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства Республики;

11) обеспечения обороны и безопасности государства».

На практике возник вопрос правильного понимания нормы пункта 3 статьи 61 Конституции РК. Так, Конституционным Советом 15 апреля 2020 г. принято к конституционному производству обращение Председателя Сената Парламента о даче официального толкования пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан [50], которое позже было отозвано.

Проведенный анализ позволяет сформулировать вывод, что перечисленные в пункте 3 статьи 61 Конституции РК общественные отношения могут быть урегулированы как на уровне законов, так и на уровне подзаконных нормативных правовых актов.

При определении вида нормативного правового акта (законодательный акт либо подзаконный НПА), которым подлежит урегулированию тот или иной вид общественных отношений, следует руководствоваться не сферой (предметом) общественных отношений, подлежащей урегулированию, а – критериями «особой значимости» части общественных отношений, которые подлежат урегулированию именно законодательным актом.

Законодателю необходимо безусловно исходить из статей Конституции РК, в которых содержатся нормы о пределах законодательного регулирования уровня (глубины) общественных отношений либо статуса субъектов права на уровне законов.

Так, в пункте 1 статьи 39 Конституции РК закреплено, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения».

Следовательно, законодатель вправе ограничивать права и свободы человека и гражданина только на уровне закона. Объем перечисленных в пункте 3 статьи 61 Конституции РК общественных отношений может быть урегулирован на уровне подзаконного НПА. Однако, в подзаконных НПА не могут содержаться нормы, ограничивающие права и свободы человека и гражданина.

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Конституции РК «каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом». Из этой конституционной нормы вытекает, что право на получение и распространение информации может быть запрещено только законом.

Согласно пункту 1 статьи 21 Конституции РК «каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, принадлежит право свободного передвижения по ее территории и свободного выбора местожительства, кроме случаев, оговоренных законом». Следовательно, случаи ограничения права свободного передвижения по территории страны и свободного выбора местожительства не могут быть урегулированы подзаконным НПА.

В других статьях Конституции РК также содержатся нормы, в которых закрепляются пределы законодательного либо подзаконного нормативного правового регулирования объема (глубины, по вертикали) тех или иных общественных отношений[51].

Во-вторых, в соответствии с пунктом 6 статьи 61 Конституции РК, проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики. Профессор Л.С. Жакаева, рассматривая парламентские процедуры бюджетного процесса, считает «недопустимым ограничивать инициативы депутатов в части поправок к законопроектам о республиканском бюджете» [52]

Следует отметить, что среди законопроектов, инициированных субъектами законодательной инициативы, подавляющее большинство составляют проекты законов, внесенные Правительством РК (в соответствии с п. 1 ст. 61 Конституции РК, «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе»).

В-третьих, ряд законопроектов требует согласования с Администрацией Президента РК. Закон РК от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»[53] устанавливает, что «порядок и формы планирования подготовки проектов нормативных правовых актов, издаваемых Президентом Республики Казахстан, определяются Президентом Республики Казахстан» (п. 6 ст. 15), «порядок и формы планирования подготовки проектов законодательных актов, принимаемых Парламентом Республики Казахстан, определяются Парламентом и его Палатами в соответствии с их компетенцией, установленной пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан» (п. 8 ст. 16).

В пункте 10 «Правил согласования с Президентом Республики Казахстан планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан и с Администрацией Президента Республики Казахстан проектов законов, вносимых Правительством в Мажилис Парламента Республики Казахстан», утвержденных Указом Президента РК от 17 мая 2002 года № 873, закреплено, что «подлежат обязательному предварительному согласованию с Администрацией Президента:

1) законопроекты, рассмотрение которых в Парламенте планируется от имени Главы государства определить приоритетными;

2) законопроекты, в которых реализуются соответствующие поручения Главы государства;

3) проекты конституционных законов, кодексов, а также законопроекты, направленные на изменение и дополнение действующих конституционных законов, кодексов;

4) законопроекты, направленные на совершенствование местного государственного управления и местного самоуправления, политической и избирательной систем страны;

5) проекты законов, регламентирующие правоотношения в сфере обороны, национальной безопасности, в сфере правоохранительной деятельности и отправления правосудия;

6) проекты законов о республиканском бюджете на предстоящий финансовый год, а также предусматривающих внесение изменений и дополнений в закон о республиканском бюджете на соответствующий год»[54].

В связи с этим, политолог Д. Сатпаев, говоря о законодательных функциях Парламента, справедливо отмечает, что «часто парламент больше выполняет роль так называемой нотариальной конторы администрации президента. В первую очередь одобряются те законопроекты, которые получили поддержку и одобрение со стороны исполнительной ветви власти. Парламент не является самостоятельным игроком в Казахстане и часто работает с оглядкой на администрацию президента и Ак Орду, а это тоже снижает эффективность его работы» [55].

Напомним, что в 2014 г. при обсуждении законопроекта в Мажилисе Парламента РК произошел следующий казус.

«Мажилисменов возмутила 48 поправка — об ограничении права обращаться в Верховный суд. К. Джакупов, председатель Мажилиса Парламента РК:«Ставлю с 1 по 125 статью. Ай, давайте почему, потом придете. Не знаете, молчите! А то смотрите, демократия пошла у вас». Тем не менее, обсуждения не прекращались. С депутатами решено было поговорить без посторонних глаз. Очень редкий случай в парламентской практике. – «Отключите телевидение, бәрін отключите. Мы сейчас обсудим, поговорим»[56].

Академик С.З. Зиманов в своих трудах неоднократно указывал, что «парламент – легитимный властный орган и для того, чтобы он эффективно работал и помогал обществу, государству, самому Президенту и, наконец, самому Правительству, необходимо поднимать его статус и статус депутатов. А пока исполнительная власть чрезмерно довлеет над Парламентом, над депутатами» [57].

Аналогичные замечания о проблемах реализации законодательных функций Федерального Собрания высказывают и российские ученые, указывающие, что законотворческая деятельность сосредоточена в правительстве, а парламент вынужден выполнять функцию «юридического управления» последнего. Не получим ли мы в итоге отряд высокопоставленных «мертвых душ» и не будет ли ответственность депутата как политика ограничиваться обязанностью своевременно сдавать карточки для голосования фракционному «старосте»? [58].

В-четвертых, проекты законов, вносимые в Мажилис Парламента РК, являются недостаточно проработанными и некачественными.

Депутатам Парламента РК следовало бы активно использовать закрепленное в пункте 1 статьи 61 Конституции РК право законодательной инициативы и самим разрабатывать качественные законодательные акты, поскольку изначально природа разрабатываемых правительством законопроектов будет содержать элементы лоббирования ведомственных интересов исполнительной власти

Для сравнения в Украине право законодательной инициативы принадлежит любому депутату — даже единолично. Так, п. 1 ст. 12 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» «народный депутат имеет право законодательной инициативы, которое реализуется в форме внесения в Верховную Раду Украины: 1) законопроекта; 2) проекта постановления; 3) другого законодательного предложения» [59].

В Законе РК «О правовых актах» закреплены два вида планирования подготовки НПА: текущие планы, составляемые на один год, и перспективные, составляемые на более длительные сроки. В перспективных планах предусматривается разработка наиболее важных НПА, а также НПА, подготовка которых планируется на срок более одного года.

В статье 16 Закона «О правовых актах» указано, что перспективное планирование подготовки проектов законодательных актов осуществляется в рамках Концептуального плана законотворческой работы. Концептуальный план законотворческой работы принимается на период очередного созыва Парламента и отражает отрасли (сферы) законодательства, в рамках которых предполагается подготовка проектов законодательных актов в разрезе сессий Парламента (за исключением постановлений Парламента и его Палат).

Концептуальный план законотворческой работы составляется на основе консолидированных предложений Палат Парламента и Правительства. Концептуальный план законотворческой работы разрабатывается Министерством юстиции, вносится Правительством на согласование с председателями Палат Парламента и утверждается Президентом. В целях реализации Концептуального плана законотворческой работы Правительство утверждает текущие планы законопроектных работ, составляемые на один год. Текущие планы законопроектных работ разрабатываются Министерством юстиции и согласовываются с Президентом.

Статья 16 закона направлена на реализацию поручения Президента Казахстана Н.А. Назарбаева, которое он озвучил в статье «Социальная модернизация Казахстана: двадцать шагов к обществу всеобщего труда» о необходимости разработки Концептуального плана законотворческой работы на весь период работы V созыва Парламента [60].

В этой связи в 2013 году был утвержден Концептуальный план, определяющий отрасли (блоки) законодательства, которые требуют совершенствования в разрезе сессий Парламента. Очевидно, что такой вид долгосрочного планирования, определяющий не конкретные законопроекты, а приоритетные отрасли законодательства, более прагматичный и реализуемый. Поэтому законодательно были определены статус и требования к Концептуальному плану законотворческой работы.

В пункте 9 статьи 16 Закона РК «О правовых актах» закреплено, что «требования настоящей статьи не распространяются на подготовку проектов законодательных актов, вносимых в Мажилис Парламента Республики Казахстан в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан и депутатов Парламента Республики Казахстан».

Другими словами, концептуальное и текущее планирование законопроектной деятельности распространяется только на законопроекты, разрабатываемые в порядке законодательной инициативы Правительства.  Планирование законотворческой деятельности должно способствовать качеству разрабатываемых проектов законодательных актов.

В практике законотворческой деятельности возникают ситуации, когда в разработанный Правительством законопроект депутаты Парламента вносят изменения и дополнения, которые искажают изначальный смысл и идею законопроекта, заложенные в его концепции. По этой причине при обсуждении проекта ныне действующего закона «О правовых актах» было предложено включить в него пункт следующего содержания: «Внесенные Парламентом в ходе рассмотрения законопроектов концептуальные изменения и дополнения должны быть согласованы с инициатором законопроекта».

Как известно, в п. 1 ст. 61 Конституции РК закреплено, что «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе». Разработчик закона «О правовых актах» не преследовал цели как-то ограничить права депутатов Парламента в инициировании законопроектов, а лишь – отстаивал возможность логического завершения работы по разработке концепции законопроекта и самого проекта закона путем его принятия Парламентом без искажения его концептуальной идеи. Однако, дискуссии, возникшие в Парламенте при обсуждении вышеназванной нормы, не позволили ее принять.  

Тем не менее, подробная регламентация на законодательном уровне концептуального и текущего планирования законодательной работы является важным шагом на пути повышения профессионализма законотворческой деятельности в стране и позволяет обеспечить политико-правовую связь между парламентом и сформированным правительством. Планирование законотворческой деятельности должно способствовать рациональности такой деятельности, сведению к минимуму поспешности, несогласованности, противоречивости и дублирования принимаемых законов, а также эффективной организации труда парламентариев. 

В-пятых, с законодательной функцией парламента тесно связана возможность парламента официально толковать принимаемые им законы. По данному вопросу в Конституционный Совет РК 29 сентября 1997 года поступило обращение председателя Мажилиса Парламента РК М.Т. Оспанова об официальном толковании статей 53-57 Конституции РК, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат. В обращении ставился вопрос о возможности или невозможности расширения полномочий Парламента, а также наделения Парламента функцией по толкованию законов Республики, в том числе — конституционных. Поводом к обращению в Конституционный Совет явились результаты обсуждения на пленарном заседании Мажилиса Парламента проекта закона РК «О нормативных правовых актах», в ходе которого возник вопрос о субъекте официального толкования нормативных актов, в том числе — законов Республики.

Конституционный Совет при рассмотрении данного обращения исходил из следующего. Статьи 53-57 Конституции РК закрепляют полномочия Парламента, осуществляемые на совместных и раздельных заседаниях Палат, а также исключительные полномочия Сената и Мажилиса Парламента. При этом Парламент на совместном заседании Палат осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией.

Указанное конституционное положение закреплено также в статье 5 Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов». В соответствии с данной нормой, компетенция Парламента в совместном и раздельном заседаниях Сената и Мажилиса, исключительная компетенция Палат устанавливаются Конституцией Республики и реализуются на сессиях Парламента и в деятельности его Палат.

Конституционный Совет РК пришел к выводу, что Конституция РК устанавливает исчерпывающий перечень полномочий Парламента и не предусматривает изменение объема полномочий Парламента путем принятия обычного или конституционного закона. Процедура расширения или сужения полномочий Парламента возможна только путем внесения изменений, дополнений или поправок в Основной Закон Республики в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 91 Конституции РК [61].

При разработке проекта закона «О правовых актах» (новая редакция) вышеназванное постановление Конституционного Совета РК не позволило на законодательном уровне однозначно решить вопрос о субъекте толкования законодательных актов, принимаемых Парламентом.

Полагаем, что Конституционный Совет РК, руководствуясь статьей 36 Конституционного закона РК «О Конституционном Совете Республики Казахстан» [62], мог бы пересмотреть свое постановление от 15 октября 1997г. № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» в части расширительного толкования норм Конституции РК о предоставлении парламенту права аутентичного толкования законов, предоставив такое право парламенту.

  • Вопросы реализации контрольных функций и кадровых парламента

Разграничение между контрольными и кадровыми полномочиями парламента весьма условно, поскольку через кадровые полномочия парламента и его палат по сути осуществляется контроль за деятельностью назначаемых лиц, а реализация контрольных полномочий может привести к отставке назначенных парламентом и его палатами должностных лиц.

В Казахстане, согласно Конституции РК, полномочия Парламента реализуются: а) через совместные заседания Палат Парламента (ст.53), б) через раздельные заседания Палат Парламента путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате Парламента (ст.54), в) через исключительные полномочия Сената Парламента (ст.55), г) через исключительные полномочия Мажилиса Парламента (ст.56), д) через каждую из Палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты (ст.57), е) через полномочия председателей Палат Парламента (ст.58).

Пункт 2 статьи 25 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов» [63]Статья 11 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» [64]
Депутат Парламента вправе:  Народный депутат на пленарном заседании Верховной Рады Украины имеет право в порядке, предусмотренном законом о регламенте Верховной Рады Украины:
1) избирать и быть избранным в координационные и рабочие органы Парламента и его Палат;  1) избирать и быть избранным на должности Председателя Верховной Рады Украины, Первого заместителя и заместителя Председателя Верховной Рады Украины; 2) избирать и быть избранным в органы Верховной Рады Украины; 10) поднимать вопрос о замене председательствующего на пленарном заседании Верховной Рады Украины;
2) вносить предложения и замечания по повестке дня сессии, порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов; 
3) высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, которые избираются или назначаются Палатами Парламента либо согласие на назначение которых дается Палатами Парламента;9) высказывать мнение о кандидатах, избираемых либо назначаемых на должности, освобождаемых от должностей Верховной Радой Украины, а также о которых Верховная Рада Украины дает согласие на назначение и освобождение от должностей;
4) вносить в Бюро Палат предложения по вопросам, предлагаемым для рассмотрения на совместных и раздельных заседаниях Палат Парламента, а в случае непринятия его предложений — вносить их на рассмотрение пленарных заседаний Палат; 
5) предлагать вопросы для рассмотрения на заседаниях органов Парламента и его Палат;3) предлагать вопросы для рассмотрения Верховной Радой Украины или ее органами;
6) вносить предложения о заслушивании на сессии Парламента отчета или информации должностных лиц, подотчетных Палатам Парламента; 
7) в установленном законом порядке обращаться с депутатскими запросами;5) обращаться с депутатскими запросами, требовать ответа на них;
8) участвовать в прениях, задавать вопросы докладчикам, а также председательствующему на заседании;6) принимать участие в дебатах, ставить вопросы докладчикам, председательствующему на заседании;
9) выступать с обоснованием своих предложений по мотивам голосования, давать справки;7) выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования; 8) высказывать свое мнение по каждому вопросу, рассматриваемому на заседании;
10) вносить поправки к проектам законов, постановлений, других принимаемых Парламентом актов;4) выступать с законодательной инициативой в Верховной Раде Украины;
11) знакомить депутатов Парламента с обращениями граждан, имеющими общественное значение; 
12) знакомиться с текстами выступлений депутатов в стенограммах и протоколах заседаний Парламента;13) передавать для внесения в протокол и стенографический бюллетень заседания текст своего выступления, особого мнения, заявления, предложения и замечания по вопросам, рассматриваемым Верховной Радой Украины.
13) осуществлять другие полномочия в соответствии с настоящим Конституционным законом, регламентами Парламента и его Палат.11) поднимать вопрос о доверии составу органов, образованных Верховной Радой Украины, а также должностным лицам, избранным, назначенным на должности или о назначении на должности которых Верховной Радой Украины дано согласие в случаях, предусмотренных Конституцией Украины; 12) поднимать вопрос о проверке деятельности предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории Украины и в отношении которых имеются данные о нарушении ими законодательства Украины, о создании с этой целью временных следственных комиссий.

Сравнительный анализ текстов вышеизложенных законодательных актов, регулирующих контрольные полномочия депутатов позволяет сформулировать следующие выводы.

Во-первых, за депутатом Украины закреплено право поднимать вопрос о доверии составу органов, образованных Верховной Радой Украины, а также должностным лицам, избранным, назначенным на должности или о назначении на должности которых Верховной Радой Украины дано согласие в случаях, предусмотренных Конституцией Украины.

Общая формулировка подпункта 13) пункта 2 статьи 25 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов», о праве депутата «осуществлять другие полномочия в соответствии с настоящим Конституционным законом, регламентами Парламента и его Палат» предполагает, что «другие полномочия» должны содержаться в настоящем Конституционном законе либо регламенте Парламента и его палат.

В тоже время, если бы депутаты Мажилиса и Сената Парламента РК были наделены правом поднимать вопрос о доверии премьер-министру, министрам, председателю Национального Банка и т .д., то это способствовало бы усилению контрольных функций не только парламента, но — и статуса и полномочий самих депутатов.

Во-вторых, депутат Украины вправе поднимать вопрос о проверке деятельности предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории Украины и в отношении которых имеются данные о нарушении ими законодательства Украины, о создании с этой целью временных следственных комиссий.

Учитывая, что в Казахстане существует практика создания различных фондов и корпораций, которые получают бюджетные денежные средства на реализацию государственных программ, предлагаем аналогичную норму о праве инициирования депутатом Парламента проверки юридических лиц закрепить в Конституционном законе РК «О Парламенте и статусе его депутатов».

В пункте 4 статьи 17 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» указано, что «народный депутат имеет право поднимать в Верховной Раде Украины или ее органах вопросы о необходимости проведения проверок соблюдения законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями граждан, расположенными на территории Украины, либо их должностными лицами, о проведении расследований по вопросам, представляющими общественный интерес, и принимать участие в таких расследованиях в порядке, установленном законом» [65].

Согласно ст. 12 Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» палаты Парламента по вопросам своей компетенции проводят парламентские слушания. Парламентские слушания проводятся по решению Бюро Палат постоянными комитетами Палат и могут проводиться в открытой и закрытой формах. Парламентские слушания не проводятся в дни совместных или раздельных пленарных заседаний Палат.

Конституционным законом РК от 2 июня 2020 года № 339-VІ ЗРК «О внесении дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» статья 12 была дополнена пунктом 4, согласно которому «парламентская оппозиция вправе инициировать проведение парламентских слушаний не менее одного раза в течение одной сессии в порядке, предусмотренном Регламентом Мажилиса Парламента» [66].

В свете усиления контрольных полномочий парламента видится перспективной идея введения института парламентских расследований. Например, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 27 декабря 2005 года №196-ФЗ «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации»[67]. По мнению авторов этого закона, институт парламентского контроля призван прежде всего преодолеть отчуждение между органами исполнительной власти и обществом, которое их финансирует[68].

По смыслу подпункта 1) пункта 1 статьи 4 названного Федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации» «парламентскому расследованию подлежат:

1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

4) факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по объему, структуре и целевому назначению, в неэффективности расходов средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, управления и распоряжения федеральной собственностью».

В федеральном законе прямо закреплено, что «парламентскому расследованию не подлежат:

1) деятельность Президента Российской Федерации;

2) деятельность суда по осуществлению правосудия;

3) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством».

Это подтверждает особую специфическую роль парламентского расследования в числе институтов, направленных на охрану конституционных прав. Принятие этого закона вызвало большой резонанс[69]. Высказывались мнения о «декоративности закона» в связи с тем, например, что: парламентское расследование не может проводиться в случае принятия дела к рассмотрению федерального суда общей юрисдикции, арбитражного и мирового (пункт 4 статьи 4); деятельность Президента Российской Федерации парламентскому расследованию не подлежит (подпункт 1) пункта 1 статьи 4) и др[70].

Между тем, подобные ограничения процедуры парламентского расследования оправданы, если проанализировать их с других позиций. Во-первых, правосудие осуществляется только судом, и никакой другой орган не может заменить собой судебные органы. Иначе — нарушался принцип разделения государственной власти на три ветви. Во-вторых, отсутствует необходимость того, чтобы деятельность Президента подлежала парламентскому расследованию, так как, по справедливому замечанию А. Косопкина, для этого есть процедура импичмента[71].

Положительным моментом закона РФ является и то, что основанием для возбуждения парламентского расследования является также предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина (пункт 2 статьи 6). 

Введение в Казахстане института парламентских расследований способствовало бы усилению роли парламента в системе государственной власти и подотчетности правительства парламенту в своей работе. Хотя в Конституции РК отсутствует норма о парламентских расследованиях, необходимо, чтобы функционирование названного института гармонично сочеталось с нормами Основного закона и не противоречило принципу разделения властей.

Норма об образовании совместных комиссий палат парламента содержится в Конституции РК (подпункт 7) статьи 53). Институт парламентских расследований – есть один из неотъемлемых элементов парламента как представительного органа и его функционирование внесло бы прозрачность в деятельность органов исполнительной власти.

В частности, предлагает Конституционный закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» дополнить статьей 12-2 следующего содержания:

«Статья 12-2. Парламентские расследования

1. Парламентскому расследованию подлежат:

1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Республики Казахстан прав и свобод человека и гражданина;

2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

4) факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей республиканского бюджета, управления и распоряжения республиканской собственностью.

2. Парламентскому расследованию не подлежат:

1) деятельность Президента Республики Казахстан;

2) деятельность суда по осуществлению правосудия;

3) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.

3. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.

4. В случае принятия судом к производству дела, касающегося фактов и обстоятельств, расследуемых в соответствии с настоящим Конституционным законом, парламентское расследование не проводится в отношении фактов и обстоятельств, определенных:

1) содержанием обвинительного заключения или обвинительного акта и ограниченных объемом собственно состава преступления, сформулированного в них;

2) содержанием заявления о совершении уголовного правонарушения по уголовному делу частного обвинения, в том числе о событии уголовного правонарушения, месте, времени, а также об обстоятельствах его совершения;

3) предметом иска или заявления, если в исковом заявлении или заявлении указаны факты и обстоятельства, возможные для определения и процессуального выделения и дающие основания для судебного спора;

4) содержанием протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении и ограниченных объемом собственно состава административного правонарушения, в связи с совершением которого данный протокол составлен (данное постановление вынесено).

5. Факты и обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением (приговором) суда, признаются парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, без дополнительной проверки и не могут ставиться под сомнение.

6. Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными депутатам Парламента Республики Казахстан и связанные с фактами и обстоятельствами, указанными в пункте 2 настоящей статьи.

7. Предложение депутата (депутатов) Парламента Республики Казахстан о возбуждении парламентского расследования должно быть зарегистрировано в Бюро соответствующей Палаты Парламента и рассмотрено в течение пятнадцати рабочих дней со дня внесения и поддержано не менее двумя третей голосов состава депутатов соответствующей Палаты Парламента Республики Казахстан.

8. В случае получения поддержки не менее двух третей голосов состава депутатов соответствующей Палаты Парламента Республики Казахстан создается специальная комиссия по парламентскому расследованию, в состав которой включаются депутаты обеих Палат Парламента.

9. При осуществлении своей деятельности специальная комиссия по парламентскому расследованию имеет право:

1) запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства Республики Казахстан, иных государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования;

2) приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам должностных лиц;

3) приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию;

4) опрашивать приглашенных лиц и заносить их объяснения в соответствующий протокол.

Лицо, являющееся подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу, не может быть опрошено комиссией или рабочей группой в части, касающейся состава уголовного правонарушения, сформулированного в постановлении о начале досудебного расследования по уголовному делу, постановлении о привлечении в качестве подозреваемого или обвиняемого.

10. Парламентское расследование должно быть завершено в течение шестидесяти календарных дней со дня возбуждения составлением итогового доклада, который должен быть одобрен большинством голосов соответствующей Палаты Парламента и направлен Президенту Республики Казахстан.

11. В итоговом докладе могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, или действия (бездействие) которых по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, носили (носило) неудовлетворительный характер, предложения о совершенствовании деятельности государственных и органов местного самоуправления, а также организаций квазигосударственного сектора».

Немаловажную роль в реализации контрольных функций парламента играют комитеты. Так, в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона Украины «О комитетах Верховной Рады Украины» «Комитет Верховной Рады Украины (далее — комитет) — орган Верховной Рады Украины, который образуется из числа народных депутатов Украины для осуществления по отдельным направлениям законопроектной работы, подготовки и предварительного рассмотрения вопросов, отнесенных к полномочиям Верховной Рады Украины, исполнения контрольных функций».

В ст. 11 Закона Украины «О комитетах Верховной Рады Украины» закреплено, что Комитеты Верховной Рады Украины осуществляют следующие функции: 

1) законопроектную; 

2) организационную; 

3) контрольную.

В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона Украины «О комитетах Верховной Рады Украины» «контрольная функция комитетов заключается в: 

1) анализе практики применения законодательных актов в деятельности государственных органов, их должностных лиц по вопросам, отнесенным к предметам ведения комитетов, подготовке и представлении соответствующих заключений и рекомендаций на рассмотрение Верховной Рады Украины; 

2) участии по поручению Верховной Рады Украины в проведении «Дня Правительства Украины»; 

3) контроле за исполнением Государственного бюджета Украины в части, отнесенной к предметам их ведения, для обеспечения целесообразности, экономности и эффективности использования государственных средств в порядке, установленном законом; 

4) организации и подготовке по поручению Верховной Рады Украины парламентских слушаний; 

5) организации и подготовке слушаний в комитетах; 

6) подготовке и представлении на рассмотрение Верховной Рады Украины запросов к Президенту Украины от комитета в соответствии с положениями пункта 34 части первой статьи 85 Конституции Украины; 

7) взаимодействии со Счетной палатой; 

8) взаимодействии с Уполномоченным Верховной Рады Украины по правам человека; 

9) направлении материалов для соответствующего реагирования в пределах, установленных законом, органам Верховной Рады Украины, государственным органам, их должностным лицам;

10) согласовании вопросов, проведении консультаций по назначению на должности и освобождению от должностей руководителей соответствующих государственных органов, создании и ликвидации специальных государственных органов, отнесенных к предметам ведения комитетов, и осуществлении других согласований и консультаций в случаях, предусмотренных законом» [72].

Каждая вышеперечисленная контрольная функция комитетов Верховной Рады Украины подробно регламентирована в Законе «О комитетах Верховной Рады Украины», что обеспечивает полноценную реализацию конституционных функций парламентом Украины. 

В отличие от Украины, в Казахстане деятельность комитетов регламентирована в Конституционном законе РК «О Парламенте и статусе его депутатов». Так, согласно п. 1 ст. 11 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов» «рабочими органами Парламента являются постоянные комитеты Сената и Мажилиса, а также совместные комиссии Палат».

Постоянные комитеты Палат образуются для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Палат. При образовании постоянных комитетов Палаты определяют их перечень и количественный состав, а затем избирают членов постоянных комитетов. Число постоянных комитетов, образуемых Сенатом и Мажилисом, не должно превышать семи в каждой Палате (п. 2 ст. 11 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов»). Как видим, конституционный закон изначально лимитирует количественный состав комитетов, число которых не должно превышать семи.

Согласно официальным данным сайта Парламента РК при Мажилисе образовано семь комитетов: по аграрным вопросам; по законодательству и судебно-правовой реформе; по международным делам, обороне и безопасности; по социально-культурному развитию; по финансам и бюджету; по вопросам экологии и природопользованию; по экономической реформе и региональному развитию [73].

При Сенате образовано шесть комитетов: по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам; по финансам и бюджету; по международным отношениям, обороне и безопасности; по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству; по социально-культурному развитию и науке; по аграрным вопросам, природопользованию и развитию сельских территорий [74].

При этом при палатах Парламента не образован комитет по правам человека, деятельность которого является актуальной, и такой комитет должен был быть образован одним из первых.

Предлагаем ст. 11 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов» дополнить новым пунктом следующего содержания:

«2-1. При Мажилисе Парламента образуется Комитет по правам человека, обеспечивающий взаимодействие Мажилиса Парламента с гражданами и правозащитными организациями по вопросам соблюдения, обеспечения и защиты прав человека.». 

Выводы и предложения:

  1. Предлагаем исключить пункт 4 статьи 52 Конституции РК и статью 32 Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» по опыту Украины и лишить депутатов Парламент депутатской неприкосновенности.
  2. Норма п. 6 ст. 61 Конституции РК, устанавливающая, что «проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики» ограничивают права депутатов в сфере законодательной инициативы.  
  3. Многие законопроекты требует согласования с Администрацией Президента РК, проекты законов, вносимые в Мажилис Парламента, являются не достаточно проработанными и не качественными, депутаты Парламента недостаточно активно используют закрепленное в п. 1 ст. 61 Конституции РК право законодательной инициативы, поскольку изначально природа разрабатываемых правительством законопроектов будет содержать элементы лоббирования ведомственных интересов исполнительной власти.   
  4. Предлагаем пересмотреть постановление Конституционного Совета РК от 15 октября 1997г. № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» и предоставить Парламенту РК право аутентичного толкования законов.
  5. В целях усиления контрольных функций парламента и его депутатов предлагаем наделить депутатов Мажилиса и Сената Парламента РК правом поднимать вопрос о доверии премьер-министру, министрам, председателю Национального Банка и т.д.
  6. Предлагаем закрепить в Конституционном законе РК «О Парламенте и статусе его депутатов» норму, что при Мажилисе Парламента образуется Комитет по правам человека, обеспечивающий взаимодействие Мажилиса Парламента с гражданами и правозащитными организациями по вопросам соблюдения, обеспечения и защиты прав человека.
  7. Учитывая, что в Казахстане существует практика создания различных фондов и корпораций, которые получают бюджетные денежные средства на реализацию государственных программ, предлагаем закрепить в Конституционном законе РК «О Парламенте и статусе его депутатов» норму о праве инициирования депутатом Парламента проверки юридических лиц.
  8. В целях усиления роли парламента в системе государственной власти и подотчетности правительства парламенту предлагает ввести в Казахстане институт парламентских расследований.
  9. В целях исключения конфликта интересов в период депутатской деятельности предлагаем в статье 24 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов» закрепить норму, что занятие депутатом преподавательской, научной или иной творческой деятельности в качестве работника по трудовому договору либо стороны по гражданско-правовому договору должно быть отражено в уведомлении в Центральную избирательную комиссию Республики Казахстан с указанием организации, размере заработной платы или вознаграждения с приложением копий договора либо иных документов.
  10. Перечисленные в пункте 3 статьи 61 Конституции РК общественные отношения могут быть урегулированы как на уровне законов, так и на уровне подзаконных нормативных правовых актов:
    1. при определении вида нормативного правового акта (законодательный акт либо подзаконный НПА), которым подлежит урегулированию тот или иной вид общественных отношений, следует руководствоваться не сферой (предметом) общественных отношений, подлежащей урегулированию, а – критериями «особой значимости» части общественных отношений, которые подлежат урегулированию именно законодательным актом;
    1. законодателю необходимо безусловно исходить из статей Конституции РК, в которых содержатся нормы о пределах законодательного регулирования уровня (глубины) общественных отношений либо статуса субъектов права на уровне законов;
    1. перечисленные в пункте 3 статьи 61 Конституции РК общественные отношения могут быть урегулированы как на уровне законов, так и на уровне подзаконных нормативных правовых актов;
    1. При определении вида нормативного правового акта (законодательный акт либо подзаконный НПА), которым подлежит урегулированию тот или иной вид общественных отношений, следует руководствоваться не сферой (предметом) общественных отношений, подлежащей урегулированию, а – критериями «особой значимости» части общественных отношений, которые подлежат урегулированию именно законодательным актом;
    1. законодателю необходимо безусловно исходить из статей Конституции РК, в которых содержатся нормы о пределах законодательного регулирования уровня (глубины) общественных отношений либо статуса субъектов права на уровне законов.  
  11. Предоставленная на законодательном уровне возможность концептуального и текущего планирования законодательной работы является важным шагом на пути повышения профессионализма законотворческой деятельности в стране и позволяет обеспечить политико-правовую связь между парламентом и сформированным правительством при правильном использовании данной нормы Закона «О правовых актах».

Габдуалиев Мереке Тлекович

кандидат юридических наук,

mereke2014@gmail.com


[1] Сапаргалиев Г.С. О принципе разделения государственной власти на ветви // Юрист, 2007. №2. С.9.

[2] Сапаргалиев Г.С. О принципе разделения государственной власти на ветви // Юрист, 2007. №2. С.9.

[3] См. подр.: Жакаева Л.С. Конституционная модель структуры казахстанского Парламента: проблемы теории и практики //Конституция – основа стабильности и процветания Казахстана: Сборник материалов круглого стола 01 ноября 2007г. – Астана, 2007. С. 157-165.

[4] См.: Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан http://election.kz/

[5] Сообщение об итогах внеочередных выборов депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан шестого созыва http://www.election.gov.kz/rus/news/messages/index.php?ID=3294

[6] Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. – Саратов, 1967. С.58.

[7] См. подр.: Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право: Курс лекций /Под общ. Ред. О.Н. Булакова. – М.: 2007. С.8.

[8] Указ Президента Республики Казахстан от 20 января 2016 года №181 «О роспуске Мажилиса Парламента Республики Казахстан пятого созыва и назначении внеочередных выборов депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан» http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1600000181  

[9] Жакаева Л.С. Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы. Автореф.дисс…докт.юрид.наук. – М.: 2008. С.13.

[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ //СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

[11] Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ //СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

[12] См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. – 2-е изд., пересмотр. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С.747.

[13] СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5787.

[14] Конституция Франции 1958 г. https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur

[15] Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002464_

[16]Дюверже М. Политические партии /Пер. с фр. Л.А. Зиминой. – М.: 2007. С.458.

[17] См.: Сарсембаев М.А. Закон о выборах в Республике Казахстан: состояние, предложение и поправки //Вестник Евразийского Национального Университета, серия – юридические науки, 2009. № 1-2. С.52.

[18]Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. – СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. С.30.

[19] Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. – Саратов, 1967. С.58.

[20] См.: Кабышев В.Т. Конституционные проблемы народовластия развитого социализма. Дисс… докт.юрид.наук. – М.: 1980. С.207.

[21] См. подр.: Габдуалиев М.Т. Конституционно-политическое многообразие: состояние и проблемы реализации (опыт Казахстана и России) // Studia Politologiczne («Политические исследования»). Варшава, 2015. № 36. С. 58 — 75

[22] Закон РК от 20 октября 2008 года № 70-IV «Об Ассамблее народа Казахстана» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z080000070_

[23] Конституционный закон РК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002529_

[24] Постановление Мажилиса Парламента РК от 8 февраля 1996 года «Регламент Мажилиса Парламента Республики Казахстан» http://adilet.zan.kz/rus/docs/B960000003_

[25] Постановление Мажилиса Парламента РК от 8 февраля 1996 года «Регламент Мажилиса Парламента Республики Казахстан» http://adilet.zan.kz/rus/docs/B960000003_

[26] Конституционный закон РК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002529_

[27] Зиманов С.З. Законы и критерии их эффективности //Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы международной научно-практической конференции. – Астана, 2002. С.18.

[28] СЗ РФ. 1994. №2. Ст. 74; 1999. № 28. Ст. 3466; 2000. № 32. Ст. 3336; 2001. № 7. Ст. 614; 32. Ст. 3317; 2002. № 28. Ст. 2785; № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 160; № 27. Ч. I. Ст. 2700; № 52. Ч. II. Ст. 5038; 2004. № 17. Ст. 1588; № 25. Ст. 2484; № 35. Ст. 3607; № 5128; 2005. № 19. Ст. 1749; № 30. Ч. I. Ст. 3104; 2006. № 29. Ст. 3123; № 31. Ч. I. Ст. 3427; 2007. № 1. Ч. I. Ст. 40; № 6. Ст. 683; № 10. Ст. 1151; № 16. Ст. 1828; 2008. № 13. Ст. 1186; № 44. Ст. 4996; № 52. Ч. I. Ст. 6229; 2009. № 7. Ст. 772, 789; № 20. Ст. 2391; 2010. № 31. Ст. 4181; 2011. № 1. Ст. 16.

[29] Волкова Е.А. Конституционно-правовые аспекты участия политических партий в формировании и деятельности Парламента России. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М.: 2010. С.9.

[30] См.напр.: Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. Учеб.пособие. – М.: Норма, 2008. С.66.

[31] См. напр.: Васильева С.В. Конституционно-правовые гарантии оппозиционной деятельности //Государственная власть и местное самоуправление, 2009. № 2. С.6-11; Васильева С.В. Институционализация парламентской оппозиции как гарантия представительной демократии //Сравнительное конституционное обозрение, 2009. № 3 (70). С. 14 – 21.

[32] Конституционный закон Республики Казахстан от 2 июня 2020 года № 339-VІ ЗРК «О внесении дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2000000339

[33] См.: Теперик А.В. Конституционные основы участия политических партий в избирательном процессе. Автореф. дисс… канд юрид. наук. – Саратов, 2000. С.13-14.

[34] Габдуалиев М.Т. Казахстан-2014: Молодежь и государство не должны находиться в различных измерениях // http://www.ia-centr.ru/expert/17570/

[35] Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950

[36] Конституционный закон Республики Казахстан от 2 июня 2020 года № 339-VІ ЗРК «О внесении дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2000000339

[37] Закон РК от 15 июля 2002 года № 344 «О политических партиях» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z020000344_

[38] Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002464_

[39] Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: /В.В. Маклаков. – М.: Волтерс Клувер, 2006. — С. 611 — 612

[40] Конституция Франции 1958 г. Сайт Конституционного Совета Франции https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/constitution/constitution_russe_version_aout2009.pdf

[41] Конституция Украины https://iportal.rada.gov.ua/uploads/documents/29523.pdf

[42] Status of the M.P. SERVICES DES AFFAIRES INTERNATIONALES ET DE DÉFENSE ET DES AFFAIRES EUROPÉENNES

[43] Status of the M.P. SERVICES DES AFFAIRES INTERNATIONALES ET DE DÉFENSE ET DES AFFAIRES EUROPÉENNES

[44] Status of the M.P. SERVICES DES AFFAIRES INTERNATIONALES ET DE DÉFENSE ET DES AFFAIRES EUROPÉENNES

[45] Конституционный закон РК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002529_

[46] Status of the M.P. SERVICES DES AFFAIRES INTERNATIONALES ET DE DÉFENSE ET DES AFFAIRES EUROPÉENNES

[47]Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан: Монография. – Астана, 2009. С.87.

[48] См. подр.: Комкова Г.Н. Конституционное право зарубежных стран: учебник /Г.Н. Комкова, Е.В. Колесников, О.В. Афанасьева. – М.: 2011. С.132-133. 

[49] Конституционный закон РК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002529_

[50] http://ksrk.gov.kz/news/obraschenie-predsedatelya-senata-parlamenta-prinyato-k-proizvodstvu

[51] См. подр.: Габдуалиев М.Т. Экспертное заключение касательно дачи официального толкования пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан по обращению Председателя Сената Парламента Республики Казахстан в Конституционный Совет Республики Казахстан https://www.zakon.kz/5026323-ekspertnoe-zaklyuchenie-kasatelno-dachi.html

[52] Жакаева Л.С. Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы. Автореф.дисс…докт.юрид.наук. – М.: 2008. С.13.

[53] Закон РК от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000480

[54] Указ Президента РК от 17 мая 2002 года № 873 «Об утверждении Правил согласования с Президентом Республики Казахстан планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан и с Администрацией Президента Республики Казахстан проектов законов, вносимых Правительством в Мажилис Парламента Республики Казахстан» http://adilet.zan.kz/rus/docs/U020000873_

[55] http://kapital.kz/gosudarstvo/20417/v-2013-godu-krupnyh-perestanovok-ne-ozhidaetsya.html 

[56] «Казахстанцам хотят запретить жаловаться в Верховный Суд» http://www.zakon.kz/4657162-kazakhstancam-khotjat-zapretit.html

[57] Зиманов С.З. Законы и критерии их эффективности //Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы международной научно-практической конференции. – Астана, 2002. С.18.

[58] См. подр.: Устименко С.В., Иванов А.Ф. Дуалистический характер российского устройства //Власть, 2007. № 7. С. 7.

[59] Закон Украины «О статусе народного депутата Украины» https://iportal.rada.gov.ua/uploads/documents/27399.pdf

[60] Назарбаев Н.А. Социальная модернизация Казахстана: двадцать шагов к обществу всеобщего труда http://www.inform.kz/rus/article/2478336

[61] Постановление Конституционного Совета РК от 15 октября 1997г. № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» http://adilet.zan.kz/rus/docs/S970000017_

[62] Конституционный закон РК от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» http://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002737_

[63] Конституционный закон РК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002529_

[64] Закон Украины «О статусе народного депутата Украины» https://iportal.rada.gov.ua/uploads/documents/27399.pdf

[65] Закон Украины «О статусе народного депутата Украины» https://iportal.rada.gov.ua/uploads/documents/27399.pdf

[66] Конституционный закон Республики Казахстан от 2 июня 2020 года № 339-VІ ЗРК «О внесении дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2000000339

[67] Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27.12.2005 N 196-ФЗ (последняя редакция) http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_57347/

[68] См.: Архангельская Н. Продолжаем строить демократию //Эксперт, 2005. №26. С.54

[69] См. напр.: Михеенко Н. Закона нужен, но я в него не верю //Политический журнал, 2006. 19 января; Новый закон превратит парламентское расследование в формальную процедуру //Новые известия, 2005. 06 октября и др.

[70] См.: Рыжков В. «Во всем мире, во всех развитых демократиях президент не выводится из-под парламентского расследования» //Республиканская партия России, 2005. 27 ноября.

[71] Ограничения полномочий парламентского расследования: дебаты перед голосованием //Полит.RU, 2005г. 25 октября.

[72] Закон Украины «О комитетах Верховной Рады Украины» //Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР Украины), 1995, № 19, ст.134

[73] http://www.parlam.kz/ru/mazhilis/committee

[74] http://senate.parlam.kz/ru-RU/committees